《緊急法》具法理基礎　禁蒙面要拿捏得度

去年林鄭政府引用《緊急法》訂立《禁蒙面法》後遭民主派議員入稟司法覆核，案件近日在終審法院由控辯雙方陳詞。此案關乎正確認識香港的憲政秩序，及對市民權利與自由的保障，尤其值得社會認真看待。

這宗司法覆核涉及兩重問題，第一是《緊急法》的合憲性，其次為《禁蒙面法》的合憲性。去年高等法院原訴庭指出，《緊急法》訂明的「危害公安的情況」範圍過廣，規限過於寬鬆，形同不恰當地將立法權由立法機關交予行政長官，而《禁蒙面法》連未經批准集結、公眾集會及公眾遊行的參與者也禁止蒙面，過度地損害了市民的集會自由、表達自由等基本權利。

然而，高等法院上訴庭今年4月裁定政府部份上訴得直，一方面《緊急法》明顯為《基本法》草擬者所預留予特首，以迅速、靈活及充分地應付緊急及危害公安的情況，而特首的引用也會受到法庭的制約，法庭有需要時可就「危害公安」的定義作出裁決，另一方面《禁蒙面法》禁止非法集結的參與者蒙面乃合理，惟對合法集會參與者的限制則為過度，且警方本來已有權核查市民身份，《禁蒙面法》不應賦予其額外權力脫下市民面罩。

行政長官可立附屬法規

在近日終審法院審訊中，民主派代表律師再次質疑《緊急法》的合憲性，形容政府依此訂立規例乃繞過立法機關及過程「黑箱作業」，並謂《緊急法》沒清晰定義何為「危害公安的情况」，政府依此而來的立法權力全無約束。惟正如政府代表律師提及，《基本法》明確訂明政府有權制定附屬法例。《基本法》第56條指出，行政長官會同行政會議可制定附屬法規。

事實上，自去年政府引用《緊急法》制定《禁蒙面法》以來，社會不乏聲音形容此為「繞過立法機關」或廢除立法會的權力。這種誤解一來或因忽略了《基本法》的相關規定，即政府有權制定附屬法規，二來也錯誤地以為立法會是香港特區的唯一立法者。雖立法會一般情況下為香港的立法者，但在個別情況下卻非唯一立法者。《國歌法》以至《港區國安法》的例子可見，人大常委會也可以為香港立法；政府在新冠疫情期間依據《預防及控制疾病規例》制定附屬法規，要求市民佩戴口罩、限制聚集等，也可見行政部門在主體法例授權下可訂立附屬法規。

更何況《緊急法》乃由立法機關制定的主體法例，在法理上可被視為立法會授權行政部門制定附屬法規。若因為「三權分立」等政治理念而誤以為香港的立法權力不容其他機關行使，甚至無視《基本法》相關規定，則實屬偏見。

附屬立法須合法合憲

惟這絕不代表行政長官「大晒」。正如上訴庭指出，特首引用《緊急法》的法規制定也會受到法庭的制約。事實上，《禁蒙面法》這宗案件經歷三審，並由終審法院五位法官聯袂審視其合憲性，本身便反映司法制衡的角色。

回看政府依《緊急法》制定的《禁蒙面法》，原意雖為針對違法示威，但規限範圍誠然過於寬廣，對市民的權利及自由構成不必要的限制。例如《禁蒙面法》第3(1)(c)及(d)條禁止公眾集會及公眾遊行參與者蒙面，將損害合法遊行或示威市民的集會自由。首先，即使在去年反修例運動期間，並非所有示威者也會作出違法行為，更何況上述條文針對的集會及遊行須獲發不反對通知書，即在警方同意下舉行，不應為當局要打擊的對象。其次，若然市民在參與集會或遊行時不能蒙面，將影響他們行使此項基本權利。例如在中資機構任職的市民在參與六四燭光晚會時，或不想被別人識別其身份，又如市民在參加同志平權遊行時，可能不欲讓某些親友知道等。原因不一而足，但道理一樣，就是蒙面參與合法的集會和遊行乃市民的權利，當局不應不必要地損害之。

自從反修例運動爆發以來，社會大多數人也被政治情緒所牽動。對於《緊急法》及《禁蒙面法》此等司法覆核，也可能先入為主地認為必然合憲或不合憲。但若然我們願意卸下那偏黃或偏藍的有色眼鏡，社會治安的需要及個人權利的保障並非不可平衡。縱使拿捏得度並非容易，並須謹慎考慮不同情況下的影響，但在尊重個人權利及公權力有效運作的法治社會，這是無法避免的代價。