紫荊黨｜對「十大建設」的回顧與反思
來稿作者：周小稞
由前任特首林鄭月娥分期提出並由現任特首李家超落實推進的「明日大嶼」和「北部都會區」都是規模龐大的建設計劃，投資規模動輒上萬億港元，而這樣的建設計劃對於特區政府而言並非第一次。早在2007年，時任特首曾蔭權在其第二任的首份施政報告中就提出雄心勃勃的「十大建設」計劃，試圖與港英七十年代和九十年代兩次大型的基礎建設運動相媲美。十七年後的今天，對曾先生當初提出的「十大建設」進行回顧與反思，對於李先生當下着力推進的「北部都會區」以及適度推進的「交椅洲人工島」建設計劃有著重要的借鑒意義。
背景
回歸後的第一個十年，特區政府在基礎建設方面的投資不溫不火，每年用於基礎建設的公共開支都在200億到300億的規模，大體相當於公共開支總額的一成或地價收入的六成。按照曾先生的說法，2007年是「我們近年來整體基建支出最少的一年」。著眼於香港與周邊區域的融合以及未來的可持續發展，財政司出身的曾特首提出任內十項重大基建工程，並成立發展局以統籌各項重大工程。
曾特首提議的十大建設項目大體可分為三類：一類是本地基建，包括7公里長的南港島線、17公里長的沙田至中環線、屯門西繞道及9公里長的屯門至赤臘角連接路；一類是跨界基建，包括26公里長的港深高鐵香港段、港珠澳大橋香港段、港深空港合作；一類是區域開發，包括港深共同開發河套、西九文化區、啟德發展計劃、古洞北/粉嶺北/坪輋/打鼓嶺以及洪水橋新發展區。
這十大建設項目都不是心血來潮的產物，在正式提出前，政府有關部門已經對相關議題做了初步研究與規劃。十大建設計劃是作為曾特首施政報告的重頭戲推出的，但奇怪的是，在曾特首之後的四份施政報告中這十大建設項目甚少再被提起，只在2008年施政報告中提過一次「河套發展」，在2010年施政報告中提過一次「十大基建」。而這樣的「虎頭蛇尾」似乎也預示了項目本身的命運。
結局
所有這十大項目在曾特首任內五年都有所展開，但沒有一個項目在這五年內完成。不少項目在之後的數年都還停留在紙上談兵的階段，譬如洪水橋發展區和港深共同開發河套要到2010年才有第一次的公眾咨詢，西九文化區要到2011年才進行公眾咨詢並完成發展大綱圖則，屯門至赤臘角連接路要到2011年才納入赤臘角分區計劃大綱草圖，而港深空港合作要到2011年才納入《鐵路發展策略2000》。這些項目除港深空港合作到目前為止仍處在規劃階段、屯門西繞道因較大爭議而遭擱置外，其它都是在曾特首卸任後的數年才陸續進入建設階段。
雖然早在2008年立法會就一筆過撥款216億港元給剛成立的西九文化區管理局，但西九文化區真正的建設要到2013年才正式展開。雖然從2015年起苗圃公園（2015年）、藝術展廳（2016年）、藝術公園（2017年）、戲曲中心（2018年）、自由空間（2019年）、M+視覺文化博物館（2021年）、香港故宮文化博物館（2022年）等相繼落成啟用，但圍繞規劃設計、項目管理、工程延期、造價超支等的種種問題讓西九文化區一直陷於巨大的爭議漩渦，2013年時西九文化區的整體開支預算就已大幅增加至約500億港元，超支一倍有餘，迫使政府以象征性地價向西九管理局批出所有酒店、辦公室、住宅部分的發展權。即便如此，西九管理局近期還是正式對外宣佈，將於2025年3月耗盡所有資金。佔地僅約40公頃的西九文化區開發淪為葉劉淑儀眼中的「世界級大白象」。
西九文化區的開發亂局已讓特區政府焦頭爛額，對於開發面積明顯大於西九文化區的港深共同開發河套、新界東北（古洞北/粉嶺北/坪輋/打鼓嶺）發展計劃和洪水橋發展區，特區政府自然也就力不從心，這些區域的開發最終都被打包進入「北部都會區」的龐大建設計劃中。在曾特首卸任後動工的這些建設計劃中，只有2013年開工的屯門至赤臘角連接路在相對不受關注、相對無大爭議的情況下順利完成。不過這項原本預算200億港元、預計2016年竣工的工程即便在拿走屯門西繞道後，2013年動工時的預算就已大幅調高至448億港元，到2020年底正式通車時整個工程的造價已經達到了500億港元。
至於在曾特首任內開工的五個項目，除了啟德郵輪碼頭和南港島線外，其它三個項目-沙田至中環線、港深高鐵香港段與港珠澳大橋香港段都引發了不亞於西九文化區的問題與爭議。作為啟德發展計劃最早確定的項目，啟德郵輪碼頭在2010年立法會撥款58億港元後動工，2013年投入使用。南港島線按照預計的2011年開工，但造價已從2007年的70億港元預算翻倍至153億港元。南港島線2016年底投入服務，比預期晚了一年，而最終造價也再攀升至176億港元。
沙田至中環線、港深高鐵香港段與港珠澳大橋香港段的建設規模要明顯超過啟德郵輪碼頭與南港島線，三大項目也都不約而同地淪為與西九文化區類似的嚴重延期、大幅超支。造價預算650億港元、預計2015年投入服務的港深高鐵香港段基本上按照預定的時間於2010年初開工，最初幾年進度正常，但2014年港鐵宣佈通車時間延期至2017年底，工程造價上漲至715億港元，2015年港鐵再宣佈要到2018年三季度才能投入服務，工程造價再升至853億港元。2009年底正式動工、預計2016年通車的港珠澳大橋，其香港段的建設一開始就因為司法覆核事件而延期一年至2011年底才開工，之後工程再遭延期，造價也由原本預算的567億港元增加至734億港元，而通車時間進一步延後至2018年四季度。至於沙田至中環線，項目比預期晚了兩年到2012年才動工，當時立法會財委會一次過撥款708億港元，並預計大圍至紅磡段於2018年通車、紅磡至金鐘段2020年通車。但2014年港鐵宣佈項目通車時間分別延期至2019年和2021年，2017年港鐵再宣佈項目通車時間分別延期至2021年和2022年，相關的造價大漲至873億港元，而最終的項目總投入達到915億港元。
分析
除了仍在規劃中的港深空港合作與屯門西繞道以及被重新納入「北部都會區」規劃的港深共同開發河套、新界東北發展計劃和洪水橋發展區外，曾特首提議的其它七大建設項目在其後長達十五年的建設階段都出現了不同程度的延期與超支，本地基建如此，跨界基建如此，區域開發亦然。區域開發中，西九文化區無疑是最令人詬病、最引發爭議的項目。區區40公頃的土地，樓堂館所為主的規劃，毫無工程難度，開支預算居然膨脹到500億港元，而獲得一筆過216億港元撥款並以零地價獲批酒店、寫字樓和住宅開發權的西九管理局居然瀕臨破產邊緣。在筆者看來，西九管理局是香港自有法定機構以來最為失敗的案例，其15年的運作是可以寫入教科書的反面教材。在西九文化區的糟糕表現下，背後並無法定機構來統籌管理的啟德發展計劃反而成為「模範生」，儘管舊啟德機場1997年關閉後相關土地資源被荒蕪十餘年，而2006年制定的《啟德分區計劃大綱圖》又是幾經反反復復修訂，各類項目建設也因此而遭受不同程度延誤。
由路政署負責的屯門至赤臘角連接路以及港珠澳大橋香港段的表現如同啟德發展計劃與西九文化區的翻版。按照官方的說法，屯門至赤臘角連接路工程龐大而複雜，是香港最長的公路隧道，要在海底鑽挖，要跨越重要航道，且施工地點鄰近機場、公路與鐵路。這樣一項工程，為何剛立項時的預算只有100多億港元，只有六年後動工時預算的三分之一？儘管做足了預算，但長達七年的施工還是讓工程超支逾一成。相比屯門至赤臘角連接路延期四年，港珠澳大橋香港段雖然因環保司法覆核而延期一年開工，但幸好有內地因素的存在與壓力，最終的通車時間僅再多延誤一年。不過龐大的工程量以及又一個長達七年的施工期還是讓工程嚴重超支三成，不僅如此，整個工程期間傷亡意外不斷，共釀成10人死亡、逾600人受傷，更出現承辦商混凝土壓力報告造假事件。
最後來看看由港鐵負責的三大項目-南港島線、沙田至中環線以及港深高鐵香港段。港鐵承接政府的基建項目一般採納三種模式：現金資助模式如3公里長的西港島線（政府出資興建、建成歸港鐵擁有）、鐵路加物業綜合發展模式如南港島線（政府以批地代替出資、建成歸港鐵擁有）以及服務經營權模式如沙田至中環線以及港深高鐵香港段（政府出資興建並擁有、港鐵負責營運與維護）。無論哪種模式，預算超支、工期延誤都是常態，而超支與延誤的程度與工程的規模緊密相關。西港島線和南港島線規模大致相當，都耗時五年、耗資180億港元左右完成，西港島線勉強按期通車，南港島線推遲一年通車，前者超支不到一成，後者超支逾一成。相比之下，港深高鐵香港段和沙田至中環線規模大致相當，都耗時九年、耗資900億港元左右完成，都推遲三年通車，都超支三成。作為上市公司，港鐵在每年的年報中都對上述基建項目的進展予以披露。這些披露顯示，大部分項目的延期與超支都是到了最後一刻才對外披露。譬如南港島線到了原定通車的2015年才告示要推遲一年並調高造價預算一成，港深高鐵香港段也是到了預定通車的前一年即2014年才通知要延期兩年並調高造價預算一成，要不是政府最後斷然封頂，香港段高鐵的造價還會進一步攀升。至於沙田至中環線，堪稱西九文化區的難兄難弟。開工兩年就藉口考古發現而宣告延期一年，之後整個工程管理陷入失控狀態，偷工減料不斷浮現，造價預算大幅調高。政府與港鐵的矛盾激化，不僅拒絕港鐵提出的額外管理費要求，還勒令港鐵管理層改組，但這些都無法挽回項目最終的嚴重超支與延誤。
反思
從雄心勃勃的十大建設計劃到項目的虎頭蛇尾與工程的延期超支，過去十七年目睹了香港基礎建設的大潰敗，而其背後的原因可以說是系統性的、全鏈條的。首先在政府層面，由於地價收入被納入基本工程儲備基金，而2008年金融危機後量化寬鬆的推出又催化了十餘年的地產大牛市，地價收入豐厚。在財政資源充裕的大環境下，財政紀律趨於鬆弛，對不斷的超支要求，政府儘管不滿但也基本上照單全收，只求工程可以完成。其次在負責機構層面，無論是政府部門如路政署、法定機構如西九管理局還是上市公司如港鐵，他們都洞悉政府的軟肋，預算上獅子大開口，施工中疏於工期管理與成本控制，隱瞞延期超支至最後一刻以要挾政府，對延期超支毫無違和感。最後在具體承辦企業方面，面對龐大的基建需求，他們在市場封閉、行業壁壘的保護下坐地起價，技術水平與專業管理日漸落伍，工傷意外、偷工減料、圍標串標等現象頻生。
如果這些系統性、全鏈條的弊端得不到有效根治，那麼正在全面鋪開、規模上萬億港元的「北部都會區」建設將不可避免地會重蹈「十大建設」的覆轍。為此，筆者建議：第一、將地價收入與基本工程儲備金切割，今後基本工程原則上從經常性財政收入中開支，從而在源頭上強化財政硬約束。第二、對負責機構要強化管理，政府、立法會與區議會都要扮演積極的監督角色；要獎罰分明，在給予合理而充足預算的前提下，對延期超支重罰，反之重獎。第三、開放香港的工程市場，引入外部最具競爭力的工程企業，尤其是內地的龍頭企業與工程隊伍，以促進市場競爭，降低工程成本，加快施工進程。唯有此，「北部都會區」的開發建設才會有保障，西九文化區以及沙田至中環線的噩夢才不會重臨。
作者周小稞是紫荊黨政策研究院研究員。文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。
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