【施政報告．來稿】扶貧安老承襲「頭痛醫頭」思維，仍欠長遠規劃

文：李允平（理工大學應用社會科學系博士後研究員、註冊社工）

行政長官林鄭月娥在10月11日發表了任內首份施政報告，內容頗為保守與欠缺新猷，大多依循政府多年以來的作法鋪排施政綱領，意圖以較為「穩陣」的態度處理一些敏感議題，並傾向回應爭議性較低、易於被社會大眾接受的民生措施。其中的幾項最令人印象深刻的建議如「港人首次置業先導計劃」、將「綠置居」恆常化，全港市民都會受惠的「免入息審查的公共費用補貼計劃」，成功主導了大眾對施政報告的討論。但很多其他攸關市民生活福祉與香港社會政策未來的發展並沒有得到的充分注視和評論，充其量侷限是來自社福界與醫療界專家的分析，並未能在社會中激起深入和廣泛的討論。因此，本文將就施政報告中的扶貧、安老與護老，以及對福利制度的定位做出點評，期望能夠促進各方對有關議題的關注與討論。

把「低收入在職家庭津貼」（低津）優化為「在職家庭津貼」計劃是施政報告其中一個主要民生改革措施。平心而論，林鄭政府把原來低津的入息限額與工時水平放寬是值得肯定。建議中的在職家庭津貼將擴展至一人住戶，並增設一層家庭住戶每月收入中位數七成的入息限額，讓更多生活有困難但徘徊在收入限額與工時水平邊緣的在職家庭能夠受惠，生活得到少許紓緩，也降低了領取人士在社會遭遇標籤及加強了此措施的公平性。另外，新政府也回應了業界的訴求，容許合併計算住戶裏所有家庭成員的工時，不限於申請人自己，相信能夠讓部分家庭領取較高額的津貼金額。但與此同時，當局也需要因應計劃中增設一層的入息限額與工時要求而考慮申請程序對申請人的繁複性，應儘量簡化程序減低對有需要人士的不便。

扶貧委員會是林鄭月娥在上屆政府政務司司長任內其中一項重點工作。2013年本港設立第一條貧窮線。但幾年來，很多學者與社福界同工均提出貧窮線的侷限，例如缺乏其他量度貧窮的指標全面準確審視貧窮問題，以及政府當年設立貧窮線時已提出這條線並非「扶貧線」，只是用作跟進貧窮狀況。在這份施政報告裏，特首只提及每年更新貧窮線以持續監察香港的貧窮狀況，和為政策制定和成效提供數據，並沒有提出增加量度貧窮指標以覆蓋一些現時沒有被定義為貧窮、但實際在生活上面對不少困難的市民。再者，也需要加強貧窮線在導引長遠扶貧策略的功能，例如訂立未來數年的扶貧目標把貧窮率減低多少，並規劃採取甚麼策略以求達到有關目標，使扶貧措施有效到位，縮窄貧富懸殊，改善基層人士長遠的生活。

特首在她首份施政報告裏對安老事務著墨不少，例如在短期內實施「安老服務計劃方案」中部分建議，並將會以「家居與社區照顧為主，院舍服務為輔」作為政策的定位。在加強社區照顧服務方面，特首建議在明年度為第二階段的「長者社區照顧服務券試驗計劃」繼今年增加2000張以外再增加1000張到總數6000張。雖然政府願意為社區安老增撥資源，但是否針對有需要的長者與他們的家庭照顧者的實際需要？政府究竟有沒有用心理解他們的處境？實際上，有很多使用者因為服務券本身種種的限制而不能憑著手上的券得到需要的服務，使用者的退出比率也相當高。計劃同時亦出現「有人沒有服務用，有服務沒有人用」的情況。與其繼續增加服務券的數量，當前急務應該是理解與服務券有關服務的管理問題，再考慮擴展此計劃的規模，不然的話過往的失敗經驗只會持續下去。

在擴展社區服務券的同時，特首並沒有片言隻語正視現時輪候各項資助社區照顧服務的輪候人數和時間的嚴峻程度。截止今年8月底，輪候「綜合家居照顧服務」（體弱個案）與「改善家居及社區照顧服務」的人數為5298人，輪候時間達到一年，而在2012年12月時有關輪候時間只需兩個月，五年間情況大幅倒退！而輪候日間護理中心或單位的時間在今年8月底時也需要11個月（3731人），但在2012年12月時只需9個月！特首在報告中雄心勃勃地以將服務時間減至零為目標，但輪候該兩項服務實際上有9000多人，究竟如何讓他們和增加中的輪候人士不用輪候而得到服務？政府意圖以擴大社區服務券增加安老服務的市場化程度，把提供社區照顧的責任和長者與家人的福祉推給市場處理。服務市場化在現時的環境下並不能帶來服務的改善，反而會深化現有的問題。

政府可能會把長久的輪候時間歸咎於安老人手短缺的問題上。施政報告中提到要為安老服務單位提供額外資源，並增加個人照顧員和家務助理員的薪酬。誠然，為這些同工加薪是有必要，但當局在栽培、訓練和挽留人才方面應做出更全面的規劃，並非純粹加人工或輸入外勞所能夠解決。現在業界面對的問題是難以聘請適合的員工，而安老行業裏的同工也面對高齡化的問題，因此政府應針對培養安老新力軍的方向著手，與各持份者協調，鼓勵年輕一代入行。政府、社福機構與學院可預先安排有志的年輕人參觀服務單位和更積極參與義工服務，體驗投身安老服務的意義，並在訓練課程中加強學員對行業的認同感。當局亦應著手為安老行業建立更佳的社會形象和強調服務人群角色的重要性，與改善薪酬待遇雙管齊下。

總體來說，林鄭特首的首份施政報告在民生政策上算是慷慨，願意投入和增加資源。在施政報告中她也指出香港在坐擁過萬億儲備的情況下應更有智慧地「用諸社會」。然而，從以上的幾個例子顯示的是她還沒有足夠的智慧運用資源針對很多市民面對的問題。政府未能在民生與社福問題提出清晰而適切的論述，例如有關扶貧政策與措施是否旨在達到資源再分配的效果，抑或只是依循多年來政府「剩餘式」的福利理念？施政報告一如既往，欠缺長遠規劃與視野，承襲前幾屆政府所抱持「頭痛醫頭，腳痛醫腳」的思維。施政報告還有很多值得討論的民生議題，例如在支援護老者與回應最近有關護老者壓力的倫常慘劇上隻字不提、缺乏具體檢視《安老院條例》、《殘疾人士院舍條例》與檢察私營院舍質素的計劃、擱置全民退休保障等，期望日後能與大家進一步探討。

（本文為投稿，稿件可電郵至iwanttovoice@hk01.com；文章純屬作者意見，不代表香港01立場。）