【對話李曉兵】落井下石還是暗送秋波？ 香港法院加速政治亂局
香港高等法院日前頒下判辭，裁定《緊急情況規例條例》及在其基礎上訂立的《禁蒙面法》違反《基本法》的規定和《香港人權法案條例》裏的人權保護條款，「超乎為達致目的之合理所需，不符合『相稱性驗證標準』和比例原則」。這對於修例風波持續發酵、暴力行為愈演愈烈的香港局勢來說，無異於投下一枚「重磅炸彈」。
全國人大常委會法工委、國務院港澳辦和香港中聯辦紛紛做出回應，尤其是全國人大常委會法工委發言人在談話中表示，一些全國人大代表對於香港高等法院的裁決「表示強烈不滿」，「香港特別行政區法律是否符合香港基本法，只能由全國人大常委會作出判斷和決定」，目前「正在研究一些全國人大代表提出的有關意見和建議」。
對此，南開大學台港澳法研究中心執行主任李曉兵在接受《香港01》記者採訪時表示，香港高等法院此次判決明顯與全國人大常委會1997年2月的作出的決定相沖突，可能會造成香港嚴重的憲制危機，北京方面的接連發聲明確捍衛了全國人大常委會作為香港新憲制秩序守護者的角色，香港特區法院應該特別謹慎的行使獨立的審判權，避免因為自己的魯莽和衝動而將自己置身於激烈的政治衝突的漩渦之中。
01：全國人大常委會法工委、國務院港澳辦和香港中聯辦等多個機構連續就香港高等法院裁決《禁蒙面法》違反《基本法》發聲，你怎麼看待北京方面的集中表態？
李曉兵：北京方面的表態包含兩層含義：
首先，是強調了憲法和《基本法》共同構成香港特別行政區的憲制基礎，也就是說香港自回歸之日起納入了國家的治理體系，從此就要在憲法和《基本法》所確定的憲制框架下進行新憲制秩序的重塑。
因為香港在回歸之前的憲制秩序是根據英國的《英皇制誥》和《皇室訓令》而展開的，香港的法律體系也是在此基礎上建立的，包括普通法制度下香港法院的角色也是在此基礎上形成的，香港的司法終審權由位於倫敦的樞密院司法委員會享有，英國樞密院司法委員會就是香港回歸以前的最高法律解釋機關。從1997年7月1日起，根據中國1982年憲法第31條而設立的香港特別行政區正式成立，由全國人大制定的《香港特別行政區基本法》也開始生效實施，香港特區新憲制秩序重塑的歷史過程也隨之而展開。
其次，全國人大常委會法工委發言人強調，香港特別行政區法律是否符合香港《基本法》，只能由全國人大常委會作出判斷和決定，任何其他機關都無權作出判斷和決定。這實際上就是要捍衛全國人大常委會作為香港特別行政區新憲制秩序守護者的角色。
01：全國人大常委會法工委發言人特別提到的《基本法》第8條，是「守護者角色」的法律依據嗎？
李曉兵：《基本法》第8條規定，香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相牴觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留。全國人大常委會法工委發言人特別指出，1997年2月23日，第八屆全國人大常委會第24次會議作出的《全國人民代表大會常務委員會關於根據〈中華人民共和國香港特別行政區《基本法》〉第一百六十條處理香港原有法律的決定》，已經將《緊急情況規例條例》採用為香港特別行政區法律。因此，該條例是符合香港《基本法》的。
從全國人大常務委員會這個決定就可以看出，在回歸之前，香港原有法律是否和《基本法》相牴觸是由全國人大常委會作出了權威的判斷，那麼，在回歸之後，香港特別行政區法律是否符合香港《基本法》該由誰來確定呢？全國人大常委會法工委發言人予以了明確，即香港特別行政區法律是否符合香港《基本法》，只能由全國人大常委會作出判斷和決定，任何其他機關都無權作出判斷和決定。這就是全國人大常委會作為香港特別行政區新憲制秩序守護者的角色意義之所在。
全國人大常委會在1997年2月23日的決定已經明確，《緊急情況規例條例》的全部規定都符合《基本法》，但是，香港特別行政區高等法院原訟庭卻在其11月18日的判決中指出，《緊急情況規例條例》賦予行政長官在某些情況下制定有關規例的規定不符合《基本法》，這明顯與全國人大常委會的決定發生衝突，造成了事實上在行使判斷香港特別行政區法律是否符合香港《基本法》的權力，這實際上是香港高等法院對於自身權力的一種能動的擴張，也是一種不適當的僭越。
李曉兵：全國人大常委會法工委發言人還特別指出，香港高等法院判決的內容嚴重削弱香港特區行政長官和政府依法應有的管治權，不符合香港《基本法》和全國人大常委會有關決定的規定。這同樣表明，全國人大常委會是香港特區新憲制秩序守護者的角色。因為香港特區《基本法》所確立的是行政長官主導的憲制體制，但是在香港特區過去二十多年實施《基本法》和「一國兩制」的實踐過程中，特區法院的司法能動擴權造成了行政長官所行使的行政權被嚴重削弱的結果，以至於影響到香港特區治理的效果，也影響香港特區新憲制秩序重塑過程的展開。
在此情形下，全國人大常委會要承擔起香港特區新憲制秩序守護者的角色，避免在香港特區新憲制秩序的重塑過程中由於不適當的操作而出現不應該的偏差。
01：但是在很多人的理解中，《基本法》規定香港擁有獨立的司法終審權，為香港法院的司法能動擴權提供了正當性。
李曉兵：香港特區《基本法》第19條第1款規定，香港特別行政區享有獨立的司法權和終審權。但同時絕對不能忽視該條第2款的規定：香港特別行政區法院除繼續保持香港原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制外，對香港特別行政區所有的案件均有審判權。這就意味着對香港特區法院在行使司法審判權的過程中要清楚的意識到其所享有的司法審判權本身是有所限制的。
事實上，香港在回歸之後，特區法院享有獨立的司法權的同時也享有了終審權，但是，其審判權的行使過程要繼續保持香港原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制，這是特區法院應該承擔和履行的基本憲制責任，也就是說香港法院的審判權不是可以隨意擴張的，法院如果試圖通過審判權的行使對特區憲制體制架構進行塑造，以司法能動（Judicial Activism）衝擊特區憲制秩序，這是非常危險的舉動，這種做法可能會造成香港特區嚴重的憲制危機。
在過去的二十多年的時間裏，香港法院因為一些案件的審判而導致香港特區發生憲制危機的情況屢有發生。這次全國人大常委會法工委發言人的談話，實際上是清楚的表達了對於香港法院過去此種不理性操作的善意提醒。
01：香港高等法院此次判決之所以引發輿論關注，一個重要的原因是這份判決會給持續升級的香港亂局火上澆油，進一步激化矛盾。
李曉兵：沒錯，香港高等法院的判決內容在客觀上造成了一種給香港激進政治力量「暗送秋波」的效果，不僅削弱了特區政府在止暴制亂方面的努力，而且釋放了對香港街頭抗爭的激進政治力量縱容乃至鼓勵的暗號，削弱了特區政府在止暴制亂方面的努力。
香港過去幾個月由於修例風波持續蔓延，暴力活動不斷升級，社會秩序幾乎陷入崩潰的邊緣，特別是在香港社會上下正在深陷修例危機管治困局無暇他顧的情況下，香港高等法院卻藉此機會在其判決中又把手伸向香港特區憲制體制之爭，難免有乘人之危、落井下石之嫌，這是非常不理性的操作，也香港特區司法機關缺乏司法謙抑（Judicial Self-restraint）品質的表現。
李曉兵：在實踐中，香港特區法院應該特別謹慎的行使獨立的審判權，避免因為自己的魯莽和衝動而將自己置身於激烈的政治衝突的漩渦之中，《基本法》所規定的獨立審判權的實現最終還是要靠香港特區各級法院來的司法過程來實現，其審判權的行使要尊重香港特區憲制架構下其他機關的憲制角色，包括對於《基本法》所規定的中央和香港特別行政區的關係全面深刻的認識和把握。
01：全國人大常委會法工委發言人在談話最後提到「我們正在研究一些全國人大代表提出的有關意見和建議」，是否意味着全國人大常委會將作出釋法舉措？
李曉兵：《基本法》第158條非常明確地規定了全國人大常委會對香港《基本法》的解釋權，同時也明確了香港特別行政區法院在審理案件時進行法律解釋的空間，即在《基本法》規定的關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋，對《基本法》的其他條款也可解釋，但如果其在審理案件時需要對《基本法》中關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋，同時其對於這些條款的解釋又影響到案件的判決，那就應該在該案件終審裁決之前由香港特別行政區終審法院提請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋，香港特區法院在審判案件作出判決的過程中要尊重並接受全國人民代表大會常務委員會的解釋，這是憲法和《基本法》所構成的憲制基礎的基本要求，也是在香港特區實現新憲制秩秩序重塑的應有之意。
當然，在實踐中，香港特區《基本法》所規定的「香港特別行政區自治範圍」和「中央和香港特別行政區關係」之間的界限並非不存在爭議地帶和模糊空間，這個時候，作為香港特區司法審判機關的法院要本着尊重各憲制機關的憲制角色和法律權威的原則行使審判權和解釋權，否則的話，就可能會製造出來嚴重的「憲制危機」，這對於香港特區法院而言是非常不明智的，因為一方面會將法院自身「架到火上烤」，一方面也會對司法權威造成損害。
在回歸之前，香港的法院整體上是非常克制的，很少出現因為司法審判權的行使而和其他機關發生衝突的現象，但是在回歸之後，香港的法院整體上表現出了一種司法能動的姿態，試圖以司法搶灘登陸的狀態對香港特區新憲制秩序的重塑過程施加自己的影響，積極的宣示其所享有的獨立司法權的存在。
我在2016年的時候曾經在香港《大公報》發表過一篇文章《對香港特區法院憲制角色的思考》，其中的觀點放在今天也同樣適用：