行政有效、治理無效？　上海疫情失控的根源在哪

在上海新冠疫情（COVID-19）防治期間，儘管上海政府展現出了一定的行政能力和組織能力，但在基層的治理效果卻不理想，一方面基層治理人員因持久高負荷運轉而陷入疲勞戰，另一方面基層治理引發了諸多爭議，陷入中共中央政策研究室副主任、復旦大學政治學者林尚立所說的「行政有效，治理無效」的局面，而這種困境也基本上是中國行政治理模式的困境，值得深入反思。

上海疫情防控政策從最初的3月份表示不封城，到後來的局部封城，再到現在的全域靜態管理，一路走來防控強度不斷升級，兩千多萬的上海市民都在配合政府的防控，現在上海每日新增確診和無症狀感染者人數在下降，政府也確立了從22日起開展社會面清零攻堅九大行動，力爭早日實現社會面清零。

但嚴苛的封控措施造成的次生災害在當地隨處可見。不少上海市民近日表示，他們的生活物資嚴重匱乏，政府遲遲沒有配送，在網上也時常搶不到菜；另據網民曝光，多名患有基礎疾病的人因被當地醫院以疫情防控為由拒診而去世；上海政府還表示，只有家長同樣是陽性感染者的情況下，才可以與染疫子女同住在兒童區域進行陪護，引發醫學人士對防疫「骨肉分離」政策的強烈質疑，之後上海市才逐步完善了「親子方艙」模式，允許家長陪伴孩子住院隔離。

政府管理為防疫投入巨大的人力物力，不管是在組織全天的核酸檢測，還是方艙醫院的建設，生活物資的調配，都顯示了其組織能力。但正是這種高強度的壓力，很多基層工作人員抱怨已不堪煎熬，甚至如上海虹口區衛健委的主管官員在巨大的壓力中，在辦公室自縊身亡。

與此同時，上海市民的不滿情緒也在增長。近日在社媒平台上流傳的一些視頻顯示，上海多地的市民衝出小區大門抗議，還有些人與執法人員發生激烈對峙。儘管中國網絡管理部門在大力封控不滿聲音，但網絡自媒體上流傳多篇視頻文章，如《上海人的忍耐已經到了極限》《上海逝者》《四月之聲》等，表達出了很多人對防疫措施或政府管控的不滿。

上海被視為中國地方政府治理的天花板，為何在這次疫情防控中卻如此狼狽？上海疫情失控的根源是什麼？或許復旦大學政治學者林尚立在多年前提出的「行政有效，治理無效」的判斷能夠說明其中問題。

林尚立認為，政府行政有效，基層治理卻不一定有效。他認為良好的治理需要國家、政府、社會、民眾都能保持一種良好的關係，然後建構出一個共同生長的空間。治理一定要是兩維的，一維是政府，另一維是社會。如果只有政府管理，沒有社會參與，這種治理模式即便暫時有效，但也一定存在缺陷，造成所謂的「行政有效，治理無效」的局面。

以上海疫情防控來說，社區居委會、基層防疫人員都屬於政府防控疫情的行政「末梢」，屬於政府行政管控力量，但這套龐大的基層組織卻與居民自治系統完全隔離，政府管控中很少社會參與和市場力量的參與，甚至刻意將原本存在於衣食住行生活領域的社會組織和商業組織排斥出去，導致政府看似投入巨大的人力物力，行政非常有條不紊，但卻完全無法滿足社會居民的現實生活需求，卻造成巨大的人力物力浪費。這從疫情封控期間無數上海市民陷入搶菜難、吃飯難的處境可見一斑。原本的商業超市、網絡購物平台、賣菜平台、外賣網絡、快遞網絡，全部被政府防疫掐斷，而代之以政府臨時組織起來的社區配送。一方面政府並不擅長，另一方面人手不夠，導致大量物資積壓配發不出去，而百姓卻在那裏捱餓。

再比如，上海疫情期間物流問題，各地打着防疫的旗號，層層加碼設立了成千上萬的關卡、檢查，讓貨運成為一個災難，無數司機被困高速公路，供應鏈幾乎中斷。之後，從中央政府、多個部委到上海政府出台了多個協調措施，整頓各地的檢查站出行制度，但落實到基層，效果卻大打折扣。再比如，上海市有政策要求，醫院不得因新冠檢測報告拒絕收治急需救治的病人，但據媒體報道仍有不少病人被醫院拒收或拖延治療，甚至出現幾起因救治不及時而死亡的案例。

這些案例中，都顯示了政府在行政系統層面的強力有效，但在行政力量投入到具體社會治理上，卻頻頻失效。這就是所謂的「行政有效，治理無效」。

這導致的後果是，一方面，政府顯示了強有力的組織能力，但社會層面卻反饋效果不佳。而另一方面，由於政府把所有的組織力量都聚集在自己手中，社會和市場的力量被壓制或排斥出去，一旦發生不良事件，民眾就會有很多不解、不滿，甚至敵對情緒。這都因為政府的管控能力強勢和社會層面的自我協調能力不夠，造成了不平衡。

上海疫情中暴露的「行政有效，治理無效」的困境在此前武漢、西安等地封城中也出現過，這不是一個個例，需要深入檢討反思。且不論中國的「動態清零，精準防控」政策本身如何，即便是在嚴格的防疫政策下，也應加大社會和市場力量的進入，不然由於中國行政體制層面的「行政有效，治理無效」的缺陷，也會讓疫情防控的效果大打折扣。