內地扶貧資金水浸　為何脫貧人口反降？

中共十八屆五中全會提出，到2020年，中國現行貧困線以下—即家庭年人均純收入低於2,300元（人民幣．下同）的貧困人口實現脫貧，貧困縣全部「摘帽」，解決區域性整體貧困。2020年是「十三五規劃」最後的一年，也是「全面建設小康社會」目標的盤點時刻。然而，近年來中國的扶貧攻堅之路卻愈發艱難：扶貧資金愈來愈多，脫貧人數卻愈來愈少（註：去年脫貧人口有短暫增長）；兩種不同的態勢，折射的是「中國式扶貧」陷入的艱難之境。構成最後貧困壁壘的，往往都是多年來難以根除的頑疾。

自1978年到2015年，中國已有7億多人成功脫貧，成為世界上首個實現聯合國制定的貧困人口比例減半目標的國家。截至去年，中國農村中仍然有7,000多萬人處於貧困線以下。梳理近年來的扶貧資料，卻呈現出兩條走勢相反的曲線— 一條，扶貧資金愈來愈多：2010年，中央財政安排專項扶貧資金222億元，以後逐年大幅增加，2015年達到467億元，5年資金翻了一番；另一條，脫貧人數卻愈來愈少：2011年全國貧困人口減少4329萬人，之後脫貧人口逐年減少，2014年僅1232萬人脫貧，整體呈下降趨勢。（除2015年短暫上升，脫貧人口達1442萬人）。然而，總體來看，兩條走勢相反的曲線，折射的是扶貧難度的增加。經過多年的努力，容易脫貧的已經基本解決，然而愈往後，扶貧愈難。

中國政府所列的14個集中連片特困地區貧困程度極深，「貧中之貧」使得官方扶貧大計「難上加難」。如何真正瞄準生產生活條件最惡劣的貧困群體，折射的是如何「精準花錢」的問題；然而傳統扶貧模式則過於「粗放化」，使得大量扶貧資金被閒置或浪費，又反映扶貧大計中如何「精準管錢」的問題。簡言之，「精準」成為扶貧政策成敗的關鍵所在。

14特困地區貧困程度深

特困地區覆蓋了全國大部分深度貧困群體，又都是位置偏僻、山大溝深的地方，並且呈現「大分散、小集中」的趨勢。一般經濟增長無法有效帶動發展，常規扶貧手段難以奏效。

中國國際扶貧中心副主任黃承偉曾有分析，這些特困地區從自然地理角度看，包括青藏高原、沙漠化區、黃土高原和西南大石山區等自然條件特別惡劣地區，生態環境脆弱，生存條件惡劣，自然災害頻繁；從發展階段看，特困地區集中體現為基礎設施薄弱、公共服務欠缺、產業發展不足，部分地方社會較不穩定。

然而「特困地區」的扶貧任務，卻是困難重重：經過多年努力，容易脫貧的已經解決得差不多了，剩下的大多居住在自然資源貧乏、地理位置偏遠的地方，往往「無業可扶」；同時，貧困人口文化水準總體偏低、勞動能力不強，超過92%的貧困人口是初中以下文化程度，16.8%的家庭缺少勞動力，往往「無力脫貧」；再者，民族地區、邊境地區和特困群體，貧困程度更深，減貧難度更大，且因病、因學、因婚、因房等問題「返貧」情況時有發生。

補富難補窮　極貧群體成「死角」

常言道，「授人以魚，不如授人以漁」。然而近年來，在外出打工潮的引誘下，眾多的農村勞動力離開了故土，留在農村的多是老、弱、病、殘的失能群體，對他們的幫扶難度更大。國務院扶貧辦對全國農村貧困戶的一份資料分析顯示，「疾病」在主要致貧原因中位列第一，佔比高達42.1％，遠高於缺資金、缺技術、缺勞力等其他原因。

而在農村危房改造、扶貧搬遷等方面更存在「補富難補窮」的現象，一些極貧群體成了扶貧「死角」。舉例來說，貴州某地的危房補助政策是，54平方米補助2.2萬元，不足的部分要自己籌款。然而，僅靠國家補助兩萬元就可以蓋房的，常常不是最窮的人家。

寧夏固原市原州區寨科鄉鄉長王正奇曾表示：「最需要幫助的窮人，因為掏不起自籌資金，有補助也不敢要，反而享受不到扶貧福利。」1997年扶貧攻堅計劃實施以來，由最早扶持貧困縣到後來演變成扶持貧困村。政策讓貧困地區發展普遍提速，但條件相對較好的人受益多，條件相對差的人受益少。「要真正瞄準生產生活條件最惡劣的貧困群體，改變『大水漫灌』的套路，實行精準化、差異化扶貧，做到一戶一策」。中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴如是說。

中國傳統的扶貧模式是，上級做規劃下面來實施，縣等省市安排，鄉鎮等縣安排……這種工作模式無疑會讓扶貧資金的使用規劃與現實脫節，造成極大浪費。

大量扶貧資金被閒置浪費

中國農村的「精準脫貧」困難重重，然而地方政府的低效作為也令情況雪上加霜。2016年，國家審計署對河北等17個省、直轄市的40個縣、區在2013年至2015年財政扶貧資金管理使用情況進行審計。報告顯示，8.43億元扶貧資金長時間閒置，1.38億元被騙取或違規使用。

扶貧資金之所以「沉睡」，是因為缺乏有效的管理機制。據《新華網》早前報道，中國傳統的扶貧模式是，上級做規劃下面來實施，縣等省市安排，鄉鎮等縣安排。因此在扶貧資金的使用方面，制定規劃的是一批人，實施的又是另一批人。這種工作模式無疑會讓扶貧資金的使用規劃與現實脫節，造成極大浪費。

有評論認為，專項扶貧資金管理權限長期分散在不同部門，按項目下達、分條線考核——「買醬油的錢不能買醋」，找不到對口項目的大量資金只能長期存在於帳面上，難以形成扶貧計劃並落地實施。

扶貧資金的分配問題，「精準」是關鍵；早前有智庫人士提出，「精準扶貧」不妨引入「參與式扶貧」的操作模式—即將扶貧項目審批權和扶貧自願主導權下放到基層。因為，什麼樣的扶貧項目更符合地方的實際情況，扶貧資金該怎麼管理更可靠，每一筆扶貧款項怎麼花更有效率，其實，基層地區的普通居民最具發言權。

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