為對抗敵人而團結? 為團結製造敵人?  冷戰後北約的轉型尷尬

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2019年12月4日北約峰會閉幕時,提出的宣言首度提及中國,稱「我們將中國不斷擴大的影響和它的國際政策既看作機會,也當成北約必須共同應對的挑戰」。儘管北約秘書長斯托爾滕貝格(Jens Stoltenberg)自稱「不想製造新的對手」,但在外人看來卻有些言不由衷。

除了斯托爾滕貝格,美國駐北約代表哈奇森也矛盾地表示「我們想讓中國成為一個敵人嗎?不,我們不想,但我們必須有所準備」。這不單單揭露美國與其餘北約成員國間的對華紛歧,更顯盡北約定位的尷尬,只能從塑造威脅強化自身存在的合理性。

北大西洋公約組織(NATO)本是1949年美國與西歐國家為遏制蘇聯共產陣營成立的軍事同盟,乃美蘇對峙下的冷戰產物。但西歐國家最初並不願依賴美國負責歐洲防務,於是在1948年5月由英國、法國、荷蘭、比利時、盧森堡五國簽訂布魯塞爾條約(The Brussels Treaty),只是沒多久就因發現無法單獨面對蘇聯壓力,不得不將組織改稱為西歐聯盟(Western European Union)並統合至北約架構下,使美國成為事實上的西歐保護者。

1949年4月,美國總統杜魯門(Harry S. Truman,1884─1972年,坐者)簽署《北大西洋公約》,宣告北約的成立。(Getty)

而當冷戰結束後,原本各界都以為反共使命就此終結、北約將不復存在,美國學者約翰‧米爾斯海默(John Mearsheimer)在1990年的文章裏表示「蘇聯的威脅為北約團結提供了一種粘力,撇開這種攻擊性的威脅,美國有可能放棄歐洲大陸,同時,它領導了40 年之久的該防務聯盟可能會就此解散」。美國對外政策委員會委員肯尼思‧華爾茲(Kenneth Neal Waltz,1924─2013年)也在同年底回答美國參議院外交委員會諮詢時,認為「北約是一個正在消失的東西」。北約亦在1990年7月於倫敦召開峰會,一面宣布冷戰結束,一面討論戰略轉型,同時開始削減開支。一時之間,北約解散似乎成了指日可待的事。

沒想到跌破外界眼鏡的是,北約不僅沒有消失,還一路存續至今且往東擴張,因而引發不少學者的爭論其為何北約得以存續至今。部分學者主張龐大的官僚組織希冀保全北約以保住自身利益;還有學者則認定是基於「民主和平論」(Democratic peace theory,所有實行自由民主制度的國家,不會或極少與另一個民主國家發生戰爭),讓北約盟國形成「民主共同體」,並以此價值觀制定新戰略,透過1994年《和平夥伴關係計劃》(Partnership for Peace)和1995年的東擴研究報告,設定「實行民主」是加入北約的標準之一,並多次重申這將能維護大西洋地區的自由與和平,似乎呼應這群學者的意見。然而,民主制度在北約成員國裏究竟有多大程度的落實,以及成員國是否有因此更繁榮與穩定,實在不無爭議。因此與其說民主制度團結和擴大北約,倒不如說是北約利用「民主」作為聯盟存續的口號與甄別敵我的工具,因果關係實不宜顛倒。

因此,還有部分學者提倡北約之所以能繼續維持,純粹是美國意志的展現,但這就太過忽視其餘成員國的自主性。因為美國雖具有壓倒性力量,但世界格局已從美蘇冷戰時的兩強對立,轉為今天的「一超多強」或多極化發展,美國已無法完全左右歐洲盟國的意志;再如法國總統戴高樂(Charles de Gaulle)便在1966年退出北約,堅持保有軍事自主權。法國、德國、意大利等國也曾反對美國想把烏克蘭與格魯吉亞拉入北約的願望。2011年利比亞內戰時,當時仍是挪威首相的斯托爾滕貝格,也證實是英法先在巴黎開會決定介入,接着再鼓動美國與整個北約參與。因此北約並非純然是美國霸權的工具,對歐洲盟國來說亦是維護其利益的平台。

馬克龍在此前《經濟學人》專訪中批評土耳其貿然打擊敘利亞境內庫爾德人的行為,並將此作為「北約腦死亡」的案例之一。對此,土耳其總統埃爾多安(Recep Tayyip Erdogan,左二)憤怒批評馬克龍,直言「你才應該去檢查自己是否腦死亡」。(AP)

那麼究竟是什麼維繫北約的存在?原因很複雜,但與美歐盟國都不願放棄防範俄羅斯的心態有關。俄羅斯早在19世紀初拿破崙戰爭後就成為歐洲協調機制的重要成員,並相繼發起「神聖同盟」(Holy Alliance)與加入四國同盟(Quadruple Alliance),但由於1917年十月革命後建立共產政權,遭不少歐洲國家抵制。二戰結束後,蘇聯曾提出簽署歐洲集體安全條約的建議,但遭同盟國反對;1954年,為了克服冷戰對立,蘇聯再度呼籲召開歐洲安全會議(European Security Conference),但仍遭西歐各國質疑這是意圖裂解北約和逐出美國勢力,結果引發蘇聯在翌年成立華沙公約組織相對抗,加深美蘇陣營的分裂。

儘管稍後隨着雙方姿態的和緩,1975年終於成立常設的歐洲安全與合作會議(Conference on Security and Co-operation in Europe),成員涵蓋除阿爾巴尼亞之外的所有歐洲國家,美國與加拿大亦有加入。爾後,蘇聯屢次想強化歐安會議為保障歐洲局勢的核心組織,這誠然有排除美國干涉的意圖,但亦是恢復歐洲國家自主協調的歷史傳統的嘗試。可惜的是,西歐國家認為在蘇聯龐大的人口與武備優勢面前,該組織將被蘇聯主導,因此仍寧可拉攏美國作為助力,不願附和蘇聯提議,這導致歐安會議始終無法扮演關鍵角色。

即便是在蘇聯解體後,北約仍以防範俄羅斯再起的考慮啟動東擴計劃,致使感到不安的俄羅斯於1994年提議將歐安會議改組為歐洲安全暨合作組織(Organization for Security and Co-operation in Europe),並推動1999年通過《歐洲安全憲章》(Charter for European Security),但仍因歐安組織與憲章都缺乏法律拘束力,而使日愈強勢的北約成為歐洲局勢的實質主宰者。

諷刺的是,北約在1990年倫敦峰會上宣布要拋棄舊有思維、與中東歐國家建立友好關係,1991年羅馬峰會則公布「聯盟新戰略」,宣示要將任務從抵禦蘇聯轉變為維持歐洲集體安全,因此願與歐安組織、西歐聯盟等組織合作,沒想到這卻是東擴的障眼法,而且北約還多次表示不會吸收俄羅斯加盟。但是若真有心維護歐洲安定,為何獨獨擯斥舉足輕重的東歐大國俄羅斯?1997年美國政治學者克萊‧克萊門斯(Clay Clemens)就精準地分析北約心態稱:「俄羅斯簡直是太大又太不同以致不能成為北約成員國。也沒有一個國家願意按照《北大西洋公約》第五條款的規定去防衛其與中國的邊境。因為不同於東歐人,俄羅斯人對遵守聯盟的規定與責任毫無興趣」,道盡對俄羅斯的偏見。

1991年北約羅馬峰會,宣布將調整新戰略為預防衝突而非針對蘇聯。(NATO)

更矛盾的是,北約今日卻把關注目標從俄羅斯擴及中國。雖然北約早在2001年9.11事件與2011年利比亞內戰時,就將兵鋒延展到歐洲以外的中亞與北非地區,但如今又一邊宣示「北約不可能搬到南海」,一邊強調要注意中國挑戰。這種表態凸顯北約根本不是僅捍衛北大西洋地區的軍事組織,而是意欲巡弋全球的強權同盟,但這麼做只會激化與各國的摩擦,豈能有助於歐洲以及世界安全?也正因北約的地緣野心,才使之在冷戰後無法像曾為反共組織的東南亞聯盟(ASA)轉型為促進經濟與文化整合的東盟(ASEAN)。歷年峰會宣言也忽而關注民主人權、忽而力倡打擊恐怖主義,但說穿了,仍掩蓋不掉因不願放棄針對俄羅斯、導致戰略定位空泛的尷尬本質。

法國總統馬克龍(Emmanuel Jean-Michel Frédéric)因一席北約「腦死亡」的評論引起各成員國痛斥,但實際上北約是個早該送入故紙堆焚化的過時孑遺,根本不該年復一年地製造敵人與衝突,藉以強調自身存在的必要性。西班牙媒體《國家報》(El País)形容北約迷失了政治方向,但這情形非始於今日,而是早在冷戰結束後不肯解散的那一刻便註定開始。儘管歐洲歷史上向來有國際協調的傳統存在,但長時段的軍事結盟卻較少見且不利和平,如協約國與同盟國的對峙最後便引發第一次世界大戰。因此北約若真要以歐洲安全為己任,何必敵視俄羅斯與警惕遠隔萬里的中國?

再說,製造的敵人越多,內部成員的利益分歧也會更形擴大,畢竟不是每個成員國都願意付出同樣成本對付敵手,如此一來齟齬頻生,又豈會有益於內部穩定?所以,為了歐洲的和平,北約與其繼續防俄與宣傳新隱患,還不如思索和平轉型的可能,讓當地安全交由歐盟或歐安組織保障,否則不過是個以安全為名、行圍堵、抵制與對抗之實的冷戰思維遺留產物,不但不能保護歐洲與世界和平,反倒會招致更多仇視與反撲,最後受害的也只會是北約成員國的人民。



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