【This.中國系列二】從決策大腦變裝飾花瓶 台灣涉陸機構的哀愁

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台灣涉陸事務機構中,最為人熟知的是「陸委會」與「海基會」。陸委會成立的宗旨是為了強化大陸政策的決策功能及增進相關工作推動的效率;海基會則是以陸委會為主管機關,接受政府委託授權,直接與中國大陸的對應部門「海協會」,就涉及公權力的事宜進行聯繫與協商,兩者皆是台灣大陸工作體系中的重要角色。(文長耐心閲讀)

圖為李登輝(右2)與郝柏村(右1)在同一桌上,進行內閣會議。(資料圖片)

不過,台灣涉陸工作機構中,這兩個單位只能算是政策執行者;過去的國統會、隸屬於台灣總統職權下的「國安會」,以及該會負責兩岸事務的諮詢委員,常是台灣大陸政策方向實際的擘畫者與掌舵者。本文陳述台灣涉陸機構從過去至今的發展,從國統會、國安會到陸委會、海基會,藉以釐清兩岸事務機構的職掌與分際也藉此一窺海峽局勢數十載的更易變遷。

兩岸自1980年代重啟互動後,最初透過雙方的「紅十字會」進行事務協商。然而,時任總統的李登輝與行政院長郝柏村在兩岸事務上的分工沒能有效協調,特別是兩岸紅會簽署《金門協議》一事,李登輝表示事前未知曉,顯示當時李登輝對兩岸政策路線未能有效掌握。

從國統會到國安會 兩岸政策的最高擘畫單位

因遲遲未能主導兩岸政策路線,因此,李登輝與時任總統府副秘書長邱進益於多次討論後決定,在政府內部組成三層次的組織,上層決策是由「國統會」負責,中層的執行單位是「陸委會」,由於兩岸官方無法「直接」接觸,因此由政府捐助、半官半民的「海基會」充當白手套的角色。

國統會的全稱為「國家統一委員會」,是1990年10月由時任行政院副院長的施啟揚召集,獲行政院長郝柏村同意及國民黨中常會通過後,以任務編組的形式在總統府成立的組織。總統任國統會主委,副主委則有3人至4人,另有27名至33名的委員,由總統聘任。國統會在1991年2月23日的會議中通過《國家統一綱領》,設定兩岸統一的近程、中程與遠程目標。

近程階段,是追求兩岸的交流互惠;中程階段,是兩岸互信合作;遠程則是雙方協商統一。雖然訂了目標,但各階段沒有時間限制,且統一的前提是兩岸自由、民主、均富與平等,顯示出當時李登輝希望在各種條件成熟後,並以台灣所定義的條件為前提,才能進一步討論統一事項。

1992年8月1日,國統會通過《關於一個中國的涵義》,表明「一個中國」指的是「海峽兩岸均堅持一個中國之原則,但雙方賦予之涵義有所不同,中共當局認為一個中國即中華人民共和國,統一後台灣將成為其轄下的一個特別行政區。我方則認為一個中國應指1912年成迄今之中華民國,其主權及於整個中國,目前之治權,則僅及於台澎金馬,台灣固為中國之一部分,但大陸亦為中國之一部分。」由此可見,台灣當時的一個中國與大陸的一個中國具有不同意義。

九二會談後,兩岸於1993年4月27日在新加坡舉行第一次「辜汪會談」。(取自網路)

不過,國統會發揮的實際效益與功能並不大,最後變成表面上用來凝聚朝野、僅具象徵意義的機構。究其因,國統會成立之初,當時的憲政體制,行政院長具副署權,因此郝柏村及其勢力表示大陸工作權責是屬於「行政院大陸委員會」,要求總統府不能制定《國統會組織條例》,《總統府組織法》也不能納入國統會。嚴格來說,國統會就是一個「黑機關」。

當郝柏村去職、國民大會修憲將總統改為直選後,李登輝個人的權力與民意基礎大增,同時兩岸密使居中穿梭,甚至直接與李登輝接觸,都使國統會的存在意義更加薄弱。因此,1995年國統會開會時,部分研究委員就討論過該組織的存廢。2000年政黨輪替後,更是一次會議都未召開,即於2006年終止該組織運作。

另一方面,「國家安全會議」則是存在許久的組織,自1967年開始取代原有的「國防會議」,成為台灣國家安全的專責機構,並直屬總統。陸委會與海基會成立之前,雖然已有「行政院大陸工作會報」,總統府內也成立國統會,然而大陸事務相當複雜,國統會又未能發揮預期作用,加上1991年《動員戡亂時期臨時條款》廢除,兩岸雖非「敵對狀態」,但中國大陸仍部署相當數量的飛彈對準台灣,對台灣而言,大陸仍是潛在敵人。綜合各項因素,國安會便成為總統十分倚重的諮詢單位,特別是在兩岸關係上扮演重要角色。(見圖1)

圖為台灣政府歷年來的國安會秘書長。

現今台灣政壇常將國防、外交與兩岸事務劃歸為總統職責,部分原因是基於台灣《國家安全會議組織法》第二條中的規定「國家安全會議,為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關。前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。」所以兩岸政策由總統諮詢國安會並訂定最終方向,逐漸成為慣例;相反地,國統會只剩下花瓶功用,無法發揮實質效能。

國安會及隸屬其下之國安局,由於研究人員充足多元、掌握國內外重要資料,在台灣大陸政策的方向與實際政策制定都扮演極其重要的角色。以1999年引發台海波瀾的李登輝「兩國論」為例,當時主要由擔任國安會「強化中華民國主國家地位小組」召集人、首位女性國安會諮詢委員蔡英文,以及同為諮詢委員的張榮豐、陳必照與總統府副秘書長林碧炤為主要操盤手。陸委會主委蘇起曾在事後表示,他完全被排除在「兩國論」小組的名單外。

外界常將陸委會視為政府大陸事務與政策的制定者,但從李登輝與邱進益研究得出的「國統會、陸委會、海基會」三層次大陸工作事務,以及日後演變成的「國安會、陸委會、海基會」,都顯示陸委會只是執行單位,最重要的決策,往往是總統以及負責兩岸事務的國安會諮詢委員,甚至一些任務編組的專家學者研析而來,因此,才會有蘇起對「兩國論」事先毫不知情的說法。

2010年2月14日,馬英九(左)大年初一拜會李登輝(右二),兩人晤談近五十分鐘,隨後李登輝夫婦親自送客。(VCG)

馬英九政府時期,國安會中負責兩岸事務的諮詢委員,分別是台灣政治大學國關中心研究員陳德昇與政大東亞所前所長、東亞所名譽教授邱坤玄。從兩岸經濟合作架構協議(ECFA)的商討與簽訂、兩岸經貿關係日趨緊密、公務員高考部分組別加開「兩岸組」名額以及兩岸領導人在新加坡的會面,都能看到兩位諮詢委員在其中著墨頗深。在這段期間,陸委會分別由賴幸媛、王鬱琦與夏立言主掌,顯然都只擔任執行者而非主導者的角色。

到了蔡英文時期,雖然前陸委會副主委傅棟成獲聘為國安會諮詢委員,但相形之下,政府更注重對美工作,包括國安會秘書長由吳釗燮、嚴德發到李大維,以及諮詢委員陶儀芬等人的派任,都顯現台美關係是現今台灣最重視的一環。因此,總統本人對兩岸關係的態度與期待,實際主導國安會的走向與兩岸政策的建構。

兩岸白手套:陸委會與海基會

兩岸自1980年代中後期互動日益熱絡後,原先行政院內的「行政院對匪經濟作戰策劃小組」(即「力行小組」),功能與效益逐漸不足;1988年,行政院成立「大陸工作會報」,層級較力行小組高,負責的業務也更廣,便於同年11月17日廢止力行小組的組織規程,讓該編組走入歷史。

然而,「行政院大陸工作會報」作為協調各部會之間大陸相關事務的編組,面對日漸複雜的兩岸交流活動同樣難以負荷;為了強化政府大陸政策的決策功能及工作推動的效率,行政院訂定《行政院大陸委員會組織條例》並經立法院於1991年1月18日三讀通過,由總統李登輝於同月28日公布施行,「行政院大陸委員會」正式成為台灣統籌處理大陸事務的專責機關。(見圖2)

蔡英文此前也擔任過陸委會主委。圖為台陸委會主委及其任期。

20多年來,陸委會訂定與修訂《台灣地區與大陸地區人民關係條例》、《香港澳門關係條例》、以及兩岸交流中與公權力相關的各項細則與辦法。其工作重點在於大陸政策之研究規劃、研訂兩岸關係相關法規、推動兩岸文教交流、推動兩岸經貿發展、處理兩岸人民糾紛及突發事件等。同時,陸委會也會參與總統府與國安會的的聯繫機制,並對地方政府的兩岸相關業務、兩岸交流中的中介團體等,有指示與監督的責任。

海基會位處台灣兩岸體系中第一線的機構。過去,雖曾以中華民國紅十字會作為半官方代表,但受種種政治因素與實際執行之成效等關係,使政府思考另成立一個具民間性質但由政府委託執行相關業務的單位。1991年3月海基會正式成立,而大陸也在該年12月成立海協會,使得雙方有了能直接聯繫溝通的對口。(見圖3)

圖為海基會歷任董事長。

海基會是受政府委託執行公權力的民間單位,針對特定事宜與大陸協商,而陸委會為其主管機關。海陸兩會間存在兩種關係:一為監督關係,表明陸委會對海基會的業務有監督之責;二是委託關係,雙方的權利義務,依契約約定,互動亦以契約為依據。另外,海基會受政府委託處理涉及公權力之事項,必須受立法院監督,董事長或秘書長有義務出席立院備詢。

陸委會與海基會甫成立之際,由於對兩岸走向的看法不同(陸委會是不冒進,海基會則主動積極);且海基會在前線衝刺,陸委會則不希望兩岸關係進展太快,加上雙方主管認為彼此從屬與委託關係並不明確,在黃昆輝擔任陸委會主委的三年期間,海基會換了四任秘書長,兩機構呈競合關係,即外界所稱的「海陸大戰」。不過,隨著分工逐漸明確,以及兩岸局勢的影響,兩者間的摩擦也逐漸減少。

海基會在不同時期有不同的行事方式。1990年代,由於兩岸開始進行接觸與協商,經年累月的問題多且複雜,當時以秘書長為業務的處理者,包括陳長文、陳榮傑、邱進益、焦仁和、許惠祐等人皆是跑第一線的秘書長。不過,2000年後,由於民進黨政府與大陸方面的協商機制中斷,使得海基會功能減弱,由誰擔任秘書長或董事長,並無太大差別。

海基會前董事長江丙坤。(網上圖片)

俟馬英九2008年上台後,兩岸業務再度繁忙起來,除了董事長江丙坤事必躬親外,秘書長高孔廉也分擔部分業務。由於兩岸關係愈趨緊密,許多由海基會承攬的協商業務,陸委會陸續收回,兩岸事務的主管機關官員可直接與對岸窗口溝通,使海基會職能弱化,原本的協商業務慢慢減少,變成以服務與交流為主。

直到蔡英文贏得總統大選後,兩岸官方再度互不來往。海基會原本在馬英九執政後期已弱化的職能又加倍弱化,從前具備的協商功能,至今來看可說是歸零。簡言之,兩岸機構能否發揮作用,端視領導人與各機關主管如何看待兩岸關係。實際左右台灣涉陸機構的運作與路線,同時體現出兩岸關係的冷或熱,關鍵仍在於「人」。



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