【收回土地條例】「尚方寶劍」不出鞘 是不能用還是不敢用?

撰文:香港01評論
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為期五個月的「土地供應大辯論」公眾諮詢啟動之際,特首林鄭月娥上周出席立法會答問會,花了數分鐘辯解政府為何不願動用《收回土地條例》收回地產商囤積的荒廢農地,為她「常常放在心中」的數十萬計劏房居民及公屋輪候者紓解居住困局。
撰文:郭文德

這項條例被視為政府重奪香港土地供應主導權的「尚方寶劍」,但林鄭不止一次表明讓寶劍出鞘並非其政府解決土地問題的選項,到底條例是否真如她所言那樣費時失事,難以釋放未被善用的土地幫助紓減市民的房屋需求?

「事實上,我們可能每日都正在用《收回土地條例》這尚方寶劍,收回一些我們需要有公共用途的私人土地……但這條《收回土地條例》不能夠隨意用,在座都有一些經過法律訓練的人,一定要有足夠證明它(土地)有公共用途,有足夠的平衡,不能刻意、隨意侵犯私有產權……」上周四(5月3日),林鄭在立法會答問會上,針對民主黨議員尹兆堅的發問,連珠炮式反駁,警告輕率動用《收回土地條例》收回新界農地與棕地,將引起漫長司法覆核,妨礙推動覓地建屋大計。

特首林鄭月娥警告輕率動用《收回土地條例》收回新界農地與棕地,將引起漫長司法覆核,妨礙推動覓地建屋大計。(資料圖片/林若勤攝)

時間回溯到去年10月11日,林鄭在施政報告記者會上,亦引用「尚方寶劍」來形容《收回土地條例》:「大家要明白《收回土地條例》是一個公權……如何在什麼情形下用《收回土地條例》收地是有一定要求,譬如是要做整個新市鎮規劃,亦有很多爭拗……如果你從一個私人發展商的私人土地裏收回來,然後立即賣出去,又是做回私人房屋,我覺得這很難滿足到所謂公眾用途來去採取這個途徑」。

兩次言論均說明林鄭無意讓《收回土地條例》這把「尚方寶劍」出鞘,但這個條例在香港如何出現?回歸以來特區政府對它的運用情況又是怎樣? 

有專家認為《收回土地條例》可能在一定程度上已經偏離其「立法原意」。(資料圖片/ 潘思穎攝)

在香港普通法、中國大陸法衝突頻起的今天,愈來愈多港人關注「立法原意」問題,這裏我們不妨順應這股潮流,看看當年英國人制訂《收回土地條例》的「立法原意」為何。1889年5月的《收回官地條例》草案導言說:「現時在王室地契下某些居住房舍衞生環境欠佳,建築空氣與照明的情況不好,特別是那些在域多利城內的,總督應該有權力強制徵用或收回這些土地和建築物,以便於建立經改善的房屋或住宅。但是,為上述目的或其他有利殖民地的公眾目的而收回這些土地,是否符合王室地契所言收地權力或公眾用途的含義與意圖?這點卻有疑問,故此應該設法釋除這些疑慮。至於釐定因公眾用途被收回的土地價值,以及根據王室地契決定頒發賠償,這些職權應由量地官轉交給為此用途而設的仲裁委員會。」當中值得留意的是,《收回官地條例》最初的「立法原意」只有「便於建立經改善的房屋或住宅」。

到1900年修訂《收回官地條例》時,「便於建立經改善的房屋或住宅」一項遭刪去,相關文字被移到後文作為「公眾用途」的其中一種解釋,與軍事用地及總督、行政局的商定結果並列;不久之後,「便於建立經改善的房屋或住宅」又被區分為收回和改善衞生情況欠佳物業、收回干擾空氣流通和損害他人健康的連接建築物兩項,有關安排一直到今天的《收回土地條例》仍然保留着。

從1997年回歸到2017年底,特區政府在憲報上總計刊登過169則關於《收回土地條例》的通告,當中89則在新界。(資料圖片/黃永俊攝)
《收回官地條例》最初的「立法原意」只有「便於建立經改善的房屋或住宅」

土地審裁處前主席高義敦(Gordon N. Cruden)指出,「這種劃分反映政府在歷史上最初是為處理危害居民健康的物業而追求強制收地權力,可是現時幾乎所有收地都是根據第四種的廣泛表述定義來進行的」,亦即由總督、行政局或今日的行政長官、行政會議「決定為公共用途的任何類別用途而作出的收回,不論該用途是否與以上的任何用途同類」,這表示《收回土地條例》可能在一定程度上已經偏離其「立法原意」。

條例創設非出特區 立法源自殖民時期

坊間雖然對港府近年引用《收回土地條例》的做法頗有意見,但是很少有人深入追溯這條例的源起,例如2003年組成的H15關注組,儘管是為了反對市區重建局動用該條例回收利東街地段而創立,卻經常作出以下發言:「政府立法當年打着『以人為本』和『公共用途』的大原則,說服立法會賦予它一個非常大的公共權力:《收回土地條例》,當市建局無法說服重建區業主放棄其持有物業時,便可引用《收回土地條例》,強迫將相關的土地及其物業收歸公有」。

這種表述方式容易令人誤會《收回土地條例》是特區政府專為市區重建局而設,然而翻查相關文獻,不難發現「尚方寶劍」早於港英時期已經存在,現行法例條文的基礎在1900年11月便確立下來。這還是1898年英國租借新界引來的新版本,港、九兩地早於1889年11月就有更原始的《收回官地條例》。

從1997年回歸到2017年底,特區政府在憲報上總計刊登過169則關於《收回土地條例》的通告。若以收地位置劃分的話,這些收地案例有23起在港島,57起在九龍,餘下89起則在新界;若以收地用途劃分,有78起是配合市區重建局或其前身土地發展公司的發展項目, 58起是要興建排水渠或進行修復河道工程,20起是為了興建學校、街市、康樂中心、護老院等設施,只有11起是作興建公屋或居屋,還有兩起是特別闢建給原居民興建「丁屋」,分別是1998年12月在新界沙田新市鎮第6A及20區排頭及上禾輋闢建鄉村擴展區,以及2005年2月在新界荃灣和宜合闢設鄉村擴展區。

 

回歸20年後,政府曾78次因配合市區重建局或其前身土地發展公司的發展項目,引用《回收土地條例》。(資料圖片/陳焯煇攝)

市區重建反客為主 林鄭上場改規則

無論如何,《收回土地條例》回歸以來曾被多次引用一事是毋庸置疑的。土地供應專責小組主席黃遠輝曾聲稱「使用條例門檻非常高」,但若對照特區政府以往引用條例情況,他的說法難以理解,因為「尚方寶劍」初年頻繁出鞘,多數只是為了在零星地段興建排水渠等芝麻瑣事,無法想像這些工程全部都要行政長官聯同行政會議判定符合「公共用途」才行。

至於身兼市建局非執行董事的黃遠輝,亦不可能不知道該局從2003年起每年都依靠《收回土地條例》在港、九市區收地發展重建項目。事實上,也是在市建局成立之後,重建發展便逐漸取代排水防洪,成為港府使用《收回土地條例》的主要「公共用途」。

因此若說在這期間《收回土地條例》使用門檻有過什麼重大變化,最先要出來交代的應該是黃遠輝與市建局。

不得不提的是,林鄭曾在2007年7月至2012年6月擔任發展局局長,而正是在這段時期裏,政府對「尚方寶劍」的運用發生明顯轉變。前述回歸初年利用《收回土地條例》收地進行排水防洪工程的慣例,便是在林鄭上任後消失得無影無蹤。政府刊憲引用條例整體次數,同樣從林鄭執掌發展局之後劇減;2008年前,政府幾乎每年都會發出超過10則有關通知,可是從2008年起,這個數字卻暴跌至不足一半。

根據這些統計,可以說,近年政府對祭出「尚方寶劍」態度趨向保守,是始自林鄭擔任發展局局長。由於相關檔案文獻記錄尚未解封,我們無法得知相關決策具體出於何人之手、理由是什麼,然而當年林鄭身為問責官員,亦是行政會議官守議員之一,她對《收回土地條例》此等變化應該擔當着一定角色。 

地契藏條款 政府擁絕對收地權

儘管《收回土地條例》經常被人譽為「尚方寶劍」,但它可能還不是香港政府強徵土地的最後殺着。澳洲高等法院、維多利亞高等法院大律師兼事務律師西洪賓(Judith Sihombing)解釋香港《收回土地條例》時,曾表達過以下觀點:「政府除了擁有收回土地的最終權力外,一般官契也有賦予政府隨時發出三個月通知收回土地的合約權力(contractual right)。在這種情況下,收回土地的補償並非跟隨《收回土地條例》下的程序或過程,而是由政府官員來進行評估,他們一般為專業測量師。這種合約權力毋須遵從自然公義(natural justice)即可執行,並且沒有需要給承租人反對的公平機會……因為合約收地屬於由契約產生的合約關係規定,故此是雙方同意下成立的。」

倫敦大學城市學院教授暨香港城市大學法學院前副院長庫雷(Anton Cooray),亦同意契約的條款已經容許政府收地:「政府可以根據租賃協議規定收回土地,契約一般都包含容許政府在有人違約時重收土地的條款,而且若土地是因違約被收回的話,承租人將無權獲得任何賠償。契約還會包含授權政府取回土地作公共用途的規定……而契約條款亦授權,若土地在執行政府合約權力過程中被收回作公共用途的話,地政總署署長擁有釐定補償土地損失及其上面任何建築物價格的唯一權力。由於在這些地契保障下補償數額是由署長釐定,而其決定無法透過訴訟推翻,所以政府很少依賴它的合約權力進行收地。政府寧可運用它的法定權力收地,這樣就得遵從一定的程序來徵收,以保障那些在土地上擁有受法律保護權利的人。」

市建局成立之後,重建發展便逐漸取代排水防洪,成為港府使用《收回土地條例》的主要「公共用途」。(資料圖片/馬熙烈攝)

新盤售樓書列明 政府三個月通知可收地

由此可見,過去官契條文至少給予了政府在以下兩個情況時收回土地的合約權力:一是承租人違反了地契條款,二是政府有意收回土地以作公共用途;後者效果明顯就與《收回土地條例》別無二致,而且它在符合契約精神之餘還可繞過自然公義,甚至被入稟法庭推翻的機會也較《收回土地條例》為低。更加值得注意的是,不少近年落成的新樓盤其實仍受相關條文制約,例如西營盤63 Pokfulam、石塘咀南里壹號、九龍城金御門、佐敦AVA62等,它們的售樓說明書批地文件摘要明白寫着:「如為改善香港或其他公共目的所需,經發出三個公曆月的通知及就土地及其上之建築物支付由政府評定的充分和公平賠償,政府有全權收回、進入及重新管有土地或其任何部分。」
這項合約權力於回歸前後還有過法院承認。在1997年6月27日,英國樞密院對一名牛皮沙村居民就港府收地決定的上訴給出判決,上議院常任上訴法官顧安國(Robin Cooke)於判辭中提到相關行動雖然源於《收回土地條例》,但亦不能忽略政府本身是香港所有土地的地主,而地契本身容許它在三個月通知期內補價收地,只是該村發展計劃徵地並未加以引用而已,這就等同在說利用合約權力收地與《收回土地條例》是平行存在。

必須強調,在香港利用合約權力來收地,真真正正超過一個世紀未見先例。土地審裁處前主席高義敦指出:「合約權力在歷史上的有限運用源自對其適用範圍的質疑,亦與承認收地賠償是由政府測量師所作出的單方面決定有關。」

況且,一旦確立利用合約權力收地案例,那就等於變相宣稱香港一切地產、物業權屬都能基於公共用途而被即時徵收,對私人產權完整程度勢必構成相當衝擊,所以歷年港府一直無意運用相關條文,可是沒用過的條款絕不代表它不存在,這把比「尚方寶劍」更鋒利的撒手鐧,如今固然完全乏人問津,卻未知哪天會否忽然間被祭出來?

上文節錄自第110期《香港01》周報(2018年5月7日)《「尚方寶劍」的前世今生 收地條例從未束之高閣》。

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