【上網電價】開放電網討論無止境 港人用電何時有得揀

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要推動可再生能源的普及,不能單單依靠上網電價,關鍵是營造出有利整個綠色能源產業發展的市場氛圍,吸引更多市民及公司參與其中。討論多年的開放電網便是再生能源能否普及的核心。可是,政府一直以確保供電穩定性為由,不斷與兩電簽訂《管制計劃協議》,將開放電網停留在討論階段。

城市大學能源與環境政策研究中心總監鍾兆偉認為香港的可再生能源難以發展,是因為電網沒有第三方加入競爭,壟斷市場的兩間電力公司則欠缺誘因大幅增加再生能源的投資。

他批評政府與兩電的新一期管制協議,仍沒有詳細的開放電網計劃,而協議期延至2033年,只是維持兩電壟斷電力市場的局面。他認為,政府應清晰表明未來20年會提供一個較好的市場環境及土地,以推動可再生能源發展。他強調,開放電網在技術層面絕對可行,關鍵是政府有沒有決心做,「點解新加坡做到,香港做唔到?」

若要推動香港太陽能產業發展,難以單靠政府興建發電場。圖為渠務署太陽能發電場。(資料圖片)

「最理想是電網公司和發電公司分拆」,鍾兆偉解釋,香港的發電設備與電網屬同一間公司,將其分拆法例上可以處理,涉及成本亦不多,分拆後其他機構便可以使用電網,直接發電及賣電予市民,電網公司則可對產電者收取費用,概念類似收取「道路費」。他指出,供電屬重大公眾利益,政府有責任以香港整體利益為首要考量,營造一個有競爭的電力市場環境,為市民提供穩定、便宜及環保的電力;開放電網後,只會在初期對兩電帶來衝擊,或令電費增加,兩三年後便會漸趨穩定。

鍾兆偉認為,推動香港太陽能發展,最重要是整個市場氛圍,上網電價政策只是有少許壓力令電力公司開放,允許可再生能源接駁入自己的電網,但不是一個市場競爭,而且對市民的吸引力亦令人懷疑。當電網未開放,市民不可以選擇是否採用綠電,市場前景不明朗,太陽能公司便不會貿然投資,他反問:「如果買股票,你寧願買電力公司或是(本地)太陽能公司?」

鍾兆偉認為推動香港太陽能發展,最重要是整個市場氛圍。(資料圖片/江智騫攝)

現時兩家電力公司的電網已連接,在緊急時互相支援。鍾兆偉建議以兩間電力公司的電網「互通」作為開放電網起步點,市民不再受中電和港燈各自的服務範圍所限,自由選擇購買哪一間公司的電力,甚至連綠電亦可包含其中。他以上網電價為例,假設太陽能板集中在新界安裝,港島居民根本難以參與。

環境局就開放電網作出回應,指兩家電力公司電網之規劃、發展和運作,是為配合電力公司的電力供應源、運作模式,以及用戶的需求而設定,因此,電網未必能夠隨時容納第三者的供電運作,需要仔細研究開放電網予第三者使用當中所涉及的法律及技術問題,以確保有可靠、安全的電力供應。

環境局表示,從電力市場的長遠發展出發,應為引入競爭作準備,將來具備相關的條件時引入競爭。就此,政府與兩電簽訂分別於今年10月及2019年1月生效的《管制計劃協議》下,電力公司已同意在下一個規管期,與政府商討及共同研究加強中港兩地聯網、香港現有電網之間聯網,以及開放電網供新參與者使用的安排。

學者鍾兆偉建議以兩間電力公司的電網「互通」作為開放電網起步點,市民不再受中電和港燈各自的服務範圍所限,自由選擇購買哪一間公司的電力。(資料圖片)

競委會批政府僅諮詢兩電

競爭事務委員會曾針對政府2015年發布的《電力市場未來發展公眾諮詢》撰寫意見書,當中顯示發電市場有潛力成為一個具競爭性的市場,而世界很多國家和地區也正是如此。意見書指,其中一個為發電市場引入競爭的方法,是對兩電現有的資產引入競爭,容許兩電向對方的服務地區賣電,這個方法需要加強兩電現有聯網的連接。

競委會當時提及關於開放電網安排,指出香港尚未具備引入競爭的條件,但為促進電力供應競爭,必須設立一個規管架構,使供電者及買電者可以使用輸電及配電網等基礎設施,而且供電者及買電者之間必須有途徑,例如設立電力批發市場買賣電力。該會並指出,政府偏重諮詢電力公司及與其共同發展開放電網的做法,不太可能有效,考慮到改變市場及規管環境需時很長,因此建議在2016年前設立獨立的諮詢機構,在24個月內就上述各項事宜發表報告,讓政府有充足時間考慮及執行。

可是,直到現時,政府與兩電簽訂最新協議,當中只是再一次表示會研究開放電網的安排,而協議直至2033年為止。競委會就此回覆,指已在意見書中提出多項建議,以促成為香港電力市場引入競爭,競委會對該意見書仍持相同看法。

2018年7月,行政長官會同行政會議批准兩間電力公司的新發展計劃。(歐嘉樂攝)

中電:毋須為增選擇引入競爭

政府於2015年就電力市場未來發展進行公眾諮詢,中電當時指出,其他電力市場引入競爭的成效參差,難以確定是否能為香港帶來裨益。政府認為研究聯網和開放電網是有助為電力行業引入競爭,可是未有證據顯示香港會因此受益。結論是長遠而言,加強聯網可為香港提供更多採購潔淨能源的機會,但聯網費用高昂,未必符合經濟效益。

中電回應查詢時指,政府2015年的公眾諮詢結果,幾乎全部書面回應者認為一直沿用的《管制計劃協議》行之有效,能達到各個能源政策目標,大部分人亦認為,香港目前供電可靠,電價合理,毋須為了增加選擇而引入競爭。中電又指在新《協議》下,有多個新項目推動可再生能源發展,包括上述提及的上網電價,自4月接受申請以來,反應良好,中電同時會推出可再生能源證書,提供不同方式予市民或機構參與可再生能源發展。

台灣在2000年開始推動太陽能產業,但只是示範作用,及後制定多項政策改革電力市場,營造成熟的太陽能市場環境,令很多「有錢冇地方」的市民能夠參與。圖為台灣大規模興建的太陽能板。(杜珮煒供圖)

台灣早期發展太陽能的情況與香港相似,根據台灣經濟部推動綠色貿易專案辦公室今年公布的《綠色產業報告》,台灣在2000年開始推動太陽能產業,但只是示範作用,及後制定多項政策改革電力市場,營造成熟的太陽能市場環境,令很多「有錢冇地方」的市民能夠參與,達致「全民發電」。現時台灣政府正全力發展再生能源,期望2025年達成綠能佔總發電量20%的「2025非核家園」政策目標,並進行產業升級,增加就業及促進在地經濟發展。

台灣:民眾零出資、政府零補助

台灣於2009年通過《再生能源發展條例》,2010年實施上網電價。2012年起先後推動「陽光屋頂百萬座計劃」及「太陽光電2年推動計劃」,由於屋頂型太陽能板設置速度較快,台灣經濟部於去年10月再宣布推動「綠能屋頂全民參與」方案,以「民眾零出資、政府零補助」為原則,屋主免出資參與綠能屋頂改造,提升屋頂結構安全,營運商確保購買太陽能電力以維持長期維修及運作20年,當中10%的上網電價回饋業主,3%會予地方政府,用以成立基金支持綠能及鄰里建設。

台灣內政部又改善法例,在不影響安全原則下,簡化屋頂設置太陽光電設備的申請程序,亦將縣市政府能辦理的發電容量申請,由100千瓦提升至500千瓦,以方便民眾。台灣地方政府會遴選適當營運商,協助市民設置屋頂太陽能系統,透過民間技術及資金,令「全民發電」的電力予市民優先自用,剩餘電力再由營運商用上網電價轉賣給台灣電力公司(台電)。政府預期建立分散式自發自用潔淨能源,原定2025年達到3吉瓦屋頂型太陽光電的長期目標可望提前五年達成,當局並預期,太陽能產業三年會增加1,200億台幣(約305.6億港元)投資,可增加1.2萬個就業機會。

陳坤宏認為台灣發電的未來趨勢,是電力營運商與消費者簽訂協議直接賣電,當中台電只是租出電網,消費者可直接從其他電力供應者買電。(陳坤宏供圖)

「中間人」助投資者覓屋頂

台灣再生能源推動聯盟理事陳坤宏,2012年成立天泰能源公司,在太陽能發電的開發、財務管理、工程及維護等擔當「中間人」角色。他認為台灣開放電網,公司才能得以發展,一方面協助合適的投資者尋找土地或屋頂安裝太陽能系統,再以一度電大約4.5元台幣(約1.15港元)賣給台電,以發電收入計算,公司佔5%、投資者佔30%、土地供應者佔10%、銀行佔55%。

他指出,在台中、台南等地區,主要尋找民間的屋頂安裝太陽能系統,台北市等多高樓大廈的地方,政府會開放其他公共地方,如中小學屋頂,予中標的能源公司投資。他解釋,業主未必有意欲斥資在屋頂或天台建造太陽能板,而有錢的市民尤其是居於高樓大廈的則未必有空間,能源公司便是將兩者結合起來。

現時台灣有三十多家類似的「能源中間人」公司,管理兩萬多個發電系統。陳坤宏表示,台灣太陽能產業一開始面對的困難與香港類似,一來市民未必願意安裝,二來很多屋頂是違法而不能加建系統。在台灣,於屋頂設太陽能板最初與香港一樣,有不可逾地面1.5米的高度限制,令參與度不高,及後政府逐步放寬法例至4.5米,並免除根據建築法規定申請雜項執照。「拆牆鬆綁」後,居民裝設太陽能板,不影響原有的天台活動空間,又方便維修,令發電量增加。

台灣的太陽能產業起步階段時,銀行因不了解而不願意借貸,陳坤宏的公司成立之初,便花半年磋商,才獲銀行批出一筆3,000萬台幣(約764萬港元)資金。他指出,銀行在整個產業發展中扮演重要角色,而市場需要有一個成熟的投資氛圍,才能予銀行信心放貸,目前其公司的資金,三成來自投資者,七成是銀行的專案融資。他指在台灣安裝太陽能板回本期約10年,但必須是有銀行願意投資借貸,否則回本期要延長至15年或以上。

2015年颱風蘇迪羅吹襲台灣,太陽能板安全問題再次備受關注。(資料圖片/視覺中國)

陳坤宏憶述2015年台灣遭到颱風蘇迪羅吹襲,「很多太陽能板被吹翻,以前很少人在乎的安全問題再次備受關注」。他表示,銀行、安裝公司、私人公司自此要求太陽能板可抵禦17級正風。太陽能公司增加太陽能板的安全強度,成本上升5%至10%,令台灣在2015年的太陽能發展速度慢下來。及後台灣政府參考實際安裝成本,訂立基本投資報酬率,上網電價會跟隨成本改變,令投資者不會因而卻步。他直言政府、銀行二者角色尤其重要,帶動了民間參與太陽能產業發展。他更強調,發展太陽能產業最主要的推動力一定是政府,台電起初不想開放電網,政府如果不向台電施加壓力,實在難以推動。

台灣在1995年開始推動電業自由化,但多年來欲修改1965年的《電業法》均失敗告終,直至去年才通過《電業法》修正案,打破台電壟斷局面。台電開放電網後,只徵收約佔電價1%的傳輸費用。

陳坤宏認為台灣現時只是較香港走多一步,對於消費者如何選擇使用綠電或是一般電力,還在摸索當中。他指出,現時台灣很多初創企業正嘗試當中的新營運模式,而發電的未來趨勢,是電力營運商與消費者簽訂協議直接賣電,當中台電只是租出電網,消費者可直接從其他電力供應者買電。

新加坡:用戶可自選電力套餐

根據中國社會科學院對新加坡電力市場的研究,新加坡電力市場改革早於1995年展開,以「發電有競爭、用戶有選擇,市場決定價格,有效配置資源」為目標;1998年按照英國模式建立電力批發市場;2000年,隸屬新加坡電網公司的發電廠獨立營運,形成「廠網分離」;2003年參考新西蘭模式,建立「新電力市場」。新加坡亦逐步開放零售市場,減少用戶用電量的限制。

(新加坡能源局facebook圖片)

新加坡目前的發電商在批發市場競價上網,零售商按照競價形成的統一價格買電後,再以不同的套餐向自選電力用戶供電,非自選用戶則按政府管制電價,向市場服務商購電。新加坡電力市場的主要成員,包括:隸屬貿易與工業部的新加坡能源局,主管電力工業,負責確保電力市場提供可靠、經濟、高效的電力供應;電網調度部門(PSO)隸屬於能源局而獨立於電網;能源市場公司作為交易組織機構,實行公司化運作,產權由新加坡證券交易所全資擁有,負責批發市場的運營管理等。

另一方面,新加坡政府將涉及公共建設的太陽能項目集中處理,馬雅燕指新加坡政府設有中央招標制度,為各個組屋屋苑集體招標安裝天台太陽能系統,令採購安裝更有效率,成本降低。她認為,本港的公屋亦應效法新加坡,設立中央協調計劃,由房屋署集中負責在公屋天台裝設太陽能系統,公立學校則可以結盟模式,大規模置放太陽能板,並由私人企業投資去處理綠色計劃。

首爾市政府以優惠租金提供閒置的公共設施,例如濾水廠天台,發展私人資助的太陽能項目,並精簡太陽能發電機的發牌程序由60日縮短至30日。圖為韓國太陽能路燈。(視覺中國)

韓國:打造能源自主社區

韓國早於1990年代已經推動開放電力市場,其後更成立電力交易所及電力委員會,甚至形成獨立的發電公司,以及負責電力輸配、發售的電力公司。自日本發生「311核災」後,韓國政府提倡節能及加大力度發展可再生能源的產業,於2012年推出「減少一座核電廠」計劃,而太陽能便是重要的一環。首爾盛大谷便是成功試點,設有「太陽能咖啡車」、「能源超市」和發電配套設施,方便市民安裝太陽能板,社區能做到「能源自主」。

目前,首爾的能源自主社區已有數十個。另外,首爾市政府以優惠租金提供閒置的公共設施,例如濾水廠天台,發展私人資助的太陽能項目。政府亦精簡太陽能發電機的發牌程序由60日縮短至30日。首爾亦曾推出太陽能發電市民基金,吸引市民投資政府所設立的大型太陽能發展裝置,從而減輕政府財政負擔。

上文節錄自第131期《香港01》周報(2018年10月2日)《開放電網討論無止境 港人用電何時有得揀》、《政府積極創造產業環境 台韓星三地 太陽能發展蓬勃》。

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