【外判清潔工】以價低者得招標 承辦商為掙錢犧牲工人薪酬福利

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檢討公共服務外判制度的政府跨部門小組,短期內可望公布檢討結果,提出改善工人權益的措施。自1990年代起,特區政府牽頭實施外判制度,將公共服務包括清潔、物業管理交予市場,惟廿年來,有關外判制的批評此起彼落,觸發外判工罷工、抗議事件,去年底有海麗邨清潔工工潮,近有觀塘垃圾站工友抗議遭不合理對待。

外判制本意是提升服務質素及效率,卻成為政府壓低成本的手段,一眾前線員工成為勞動金字塔中,最不被尊重的底層。究竟這些是社會發展的必然,還是制度的缺失?

超強颱風「山竹」上月吹襲香港,城中滿目瘡痍,交通接近癱瘓之際,一眾外判清潔工卻趕緊回到崗位清理垃圾。「(公司)點會理你點返工呀!」69歲的強哥有氣沒氣地說。他是食環署的外判清潔工,每早到上水站頭打卡後,便乘小巴到由他一人獨力負責的村落工作。颱風過後的清晨6時許,即改掛「三號波」後約一小時,強哥便開工,他說公司規定在「八號風球」除下後兩小時要回到站頭,但因為自己的住所鄰近站頭,半小時內回到便成了公司理所當然的期待,當時交通仍未恢復,他只好以單車代步,繞過重重塌樹障礙回到公司,殊不知這只是狼狽的開始。當天街道垃圾倍增,許多塌樹壓着運送垃圾的大型垃圾桶,強哥用一把檢來的爛鋸,不斷鋸斷殘枝挪出垃圾桶,才能開始清理街道,而公司從未提供相關培訓及器材,大家只能「執生」應變。

颱風山竹襲港,不少外判清潔工仍要回到崗位清理垃圾。(資料圖片/張浩維攝)

強哥說,自己所負責的鄉村有不少人種植杜鵑,莖上有刺以致經常弄破手套,甚至𠝹傷,但公司每月只提供塑膠及布手套各兩對,自己唯有多加留神。每當惡劣天氣,公司只給予一件反光背心,水鞋、毛巾、雨衣等裝備需自掏腰包購買。為了省錢,強哥只好以黑色垃圾膠袋充當雨衣,帶着一頂草帽,抵着滂沱大雨工作。他無奈地說:「平日執垃圾見到有合用的物資,便先自行收起來。」

三年來,強哥每周工作六天,日做八小時,26天的汗水只換來每月約8,900元薪水及220元的交通津貼。他不明白,為何自己在工作崗位辛勤付出,卻得不到合理待遇和裝備,鄉村道路崎嶇不平,手推車爛了數個月,公司坐視不理。但為了飯碗,他不敢怠工,期望多存一兩年錢便退休。在香港,惡劣天氣帶來的影響只是一時,但外判工的勞工權益受剝削卻看不見盡頭。

過去十多年,政府不斷以外判形式提供公共服務。(資料圖片/鄭子峰攝)

奉「效率」之名剝削工人

「我會形容他們是『苦勞工』:工時長、勞動強度大,職業安全及健康保障不足,所以他們活得很辛苦。」中文大學社會工作學系副教授黃洪道出外判工的本質。

1980年代初,信奉新自由主義的英美政府為公營機構引入市場手段刺激經濟。這股浪潮傳到香港,港府當時為提升經濟效益及服務質素,遂引入外判制提供公營服務,期望以市場運作滿足不斷增加的需求。據效率促進組(現稱效率促進辦公室)的政府外判服務調查報告,在2000至2012年間,政府外判開支由每年317億元增至629億元,合約數目則由4,389份升至6,456份,外判合約總數增加47%;非工程類合約在十年間急增四成多,物業管理、清潔及保安等服務外判合約有5,285份,佔整體外判服務逾八成。

政府聲稱外判制可提高效率,其實想慳錢,想用一元去做1.3元的事情,而不是同樣成本做得更好,看見外判工待遇每況愈下,政府真正目的就不辯自明。
中文大學社會工作學系副教授黃洪

報告又指出,政府聲稱採用外判制並非為削減開支,但多個部門轉採外判制後,可節省兩至四成開支。如房屋委員會在2001年進一步外判公屋管理服務,明確表明逐步將當時即將落成的18萬個公屋單位的管理及維修保養工作交給私人公司承辦,連同首階段的外判單位,到2004年外判單位的數目將達398,000個,佔全港公屋總數三分之二。在此之前房屋署早批出12份物業服務合約,平均節省成本兩成,如將因取消職位而減少的薪酬開支計算在內,估計整體外判工作計劃在十年間可節省達48億元。

過去十多年,政府不斷以外判形式提供公共服務。現時政府有約四萬名外判非技術員工,主要涉及食物環境衞生署(食環署)、康樂及文化事務署(康文署)、房屋署及政府產業署(產業署)四個部門,前兩者聘用最多清潔工,截至去年底分別有9,217名及6,274名。

黃洪表示外判美其名是提高效率,實質是慳錢。(吳鍾坤攝)

理論上,政府期望透過外判,讓部門與私營服務供應商簽訂服務合約並付費,由供應商提供指定的公共服務;但在實踐上,政府以促進效率為名,一手把責任外判,一手為承辦商打開大市場,代價卻由工人承受,不單工資微薄,而且僱傭保障不足、裝備及生產工具匱乏、職業安全受威脅。在外判制度下,每份合約金額數以千萬元計,但最終能到工人手中的,卻是微不足道。

去年12月,長沙灣海麗邨清潔工友為追討遣散費罷工十日,當時約滿的承辦商誤導清潔工人簽署「自願離職書」,逃避支付遣散費,最後承辦商答允滿足工友大部分遣散費及加薪訴求,但並非每位外判工都能如此「幸運」,取回應得權益。承辧商壓榨工人手法層出不窮,不同程度的剝削每天在上演:除了威逼利誘員工簽下自願離職信外,外判商還會以不同方式剋扣工友年假;更甚的是,政府外判通常每兩年招標一次,在轉換承辦商時,即使工友仍在同一地點及崗位工作,在舊公司的年資卻不獲承認,變相減薪之餘,年假也從頭計算,長期服務金付諸流水。

2017年12月長沙灣海麗邨清潔工友因承辦商誤導清潔工人簽署「自願離職書」而爆發工潮。(資料圖片/林若勤攝)

送羊入虎口的「價低者得」

承辦商想盡辦法節省成本,歸根究柢是「價低者得」外判招標準則所致。據《政府採購簡介》,為取得最符合經濟效益的服務,因此各部門視「價低者得」為採購外判服務主要考慮因素。清潔服務屬勞力密集行業,勞力成本佔整體成本最大部分,如要壓縮開支,工人薪酬及福利定當首當其衝,因此「價低者得」引起承辦商之間的價格競爭,對工人待遇及權益百害而無一利。

多年來,黃洪關注勞工、社會保障及貧窮等範疇,對最低工資、在職貧窮等社會議題有深入研究。對他而言,設立最低工資有幸有不幸:「有了最低工資才稍為好些,四千多元月薪不再,現在工作起碼有八千元 ,但最低工資就是他們的工資,九成清潔工只拿到34.5至35元時薪。」

據勞工及福利局(勞福局)就立法會財務委員會審議2018/19年度財政預算而提供的答覆,截至今年1月1日,四個主要採購部門合共聘用37,299名外判非技術員工,提供潔淨、保安、廢物收集等服務,當中有10,766名員工只領取時薪34.5元(圖一),即僅達法定最低工資,佔28.9%;約四成七(17,369人)領取多於34.5元至不多於36.5元時薪,工資低得只能勉強生活。而服務承辦商於標書中承諾要求非技術員工的每天最高工時,儘管保安員工時普遍較清潔工工時短,但整體而言仍有約五成一外判工每天工作最多10小時至不多於11小時(圖二),如果人手不足,外判工或會被要求替更、加班,因此實際工時可能更長。

在黃洪眼中,政府美其名是「提高效率」,實質是「慳錢」:「只是用一個更好的字眼去包裝:本來用一元,在外判制下用七毫子便做到;你(政府)現在是用一元去做1.3元的事情,這很明顯是縮減成本,而非用同樣成本去得到更多、更好的服務。」黃洪沒好氣地說,即使政府沒有將真正的外判目的宣之於口,但當工人待遇每況愈下,便已不辯自明。

上文節錄自第131期《香港01》周報(2018年10月2日)《外判制千瘡百孔 小修補豈能了事》。

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