做咗等於好咗?——是時候為林鄭月娥訂定施政KPI了

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如果說前特首梁振英令香港人「習慣荒謬」,那麼特首林鄭月娥或許就令香港人「習慣無事」,屢爆管治混亂的港鐵高層無事,「山竹」善後差劣的政府官員無事,對房屋問題束手無策、對創科發展庸碌無為的管治班子亦無事,可謂「官到無求膽自大,問責失效無王管」,因為市民對官員沒有制衡,官員也甘於對自己沒有要求。

當各地政府紛紛響應經合組織(OECD)提倡的政府績效管理時,林鄭月娥若有心整飭吏治,又需否為自己及其管治團隊,設定自我監察的關鍵績效指標(Key Performance Indicator,KPI),重建一套有目標、有承擔、有成果的管治文化呢?

特區政府有需要整飭吏治。(資料圖片 / 盧翊銘攝)

林鄭月娥將於周三(10月10日)發表任內第二份《施政報告》,以及詳列各個決策部門施政措施的《施政綱領》冊子。值得一提的是,在回歸前後,每逢《施政報告》公佈前夕,當局還會發布厚如電話簿的《施政方針》及《工作進度報告》(兩者於1999年合併為《施政方針》),鉅細無遺地輯錄政府所承諾之措施的工作目標、在過去一年的施行進度、以及未來12個月內擬達致的工作成效。

《施政方針》走樣變形

例如在1998年,《工作進度報告》公布,當局於1997年承諾落實的961措施當中,有922項如期實現,即施政達標率為96%。然而,到2003年,《施政方針》被精簡成《施政綱領》,不再交代施政進度,只記錄未來18個月的主要政策、立法項目和檢討重點;至梁振英發表首份《施政報告》時,《施政綱領》更一度「被消失」,翌年才重現公眾視野。

問題來了,原本用以監察當局施政表現的《施政方針》,為何會在2003年「走樣變形」?

「可能因為政府認為,公眾及立法會對《工作進度報告》的迴響,以『負面』輿論居多。他們往往吹毛求疵,只集中討論未達標的幾個百分點,永遠覺得你只要達不到100%,就是『不合格』。」公務員事務局前局長王永平憶述當局內部評估,他認同改版是「無可厚非」,又指《施政綱領》仍能體現政府施政向市民問責的原則,「起碼有承諾,就算做不到,也會有解釋。」

王永平認為,以往政府主動交代工作進度,體現了問責原則。(歐嘉樂攝)

王永平又提到,當局主動匯報施政進度的做法,由「末代港督」彭定康開始,「從負面看,是受公眾監察,你做得不好,就要下台;而從正面看,我的所作所為,應該獲市民認同,這是我的責任。我如何體現我的責任呢?就要為自己制定一些承諾,然後努力達標。」

然而,理想很美好,執行很現實。

《工作進度》有水分

翻查WiseNews,《明報》曾於2002年底複核《工作進度報告——施政方針2001》,發現在董建華承諾的1,368項承諾中,原本有11.6%屬延遲、工作落後或正在檢討的項目,但當局把「檢討項目」計算在「如期落實項目」之內,得出96%的達標率,惹來「濫竽充數」疑雲。

另外,記者亦揭發政府《工作進度報告》的三大問題:(1)單看部門提出的工作目標,往往無法了解問題的全貌,例如水務署曾把「與廣東當局至少舉行一次高層工作會議」列為目標,至會議舉行後,就算是完成了任務,卻沒有向公眾交代如何解決供水量及水價等問題;(2)部門把目標細化及量化,根本無助解決問題,例如教育署為提升新移民的英語能力,竟然訂定了「在內地兒童來港前,向他們的父母派發英語基礎自學套」的目標,以為人人都可自學成材;(3)儘管特首在《施政報告》提出多項承諾,但個別部門根本沒有將措施列入檢視範疇之內。

在回歸初期,每逢發表《施政報告》前夕,政府都會主動交代過去一年的工作進度。(政府網站截圖)

各方輿論下,港府《工作進度報告》自此成為絕響。既可謂「從善如流」,又算是「削足就履」。

「其實很可惜,《施政綱領》內容非常簡單,將施政的『透明度』大幅降低。」香港集思會前項目研究主任曾廣海,曾於2011年負責撰寫《香港管治綜合研究報告》,參考了英美澳管治體系的施政評核制度,認為當局應該自我監察,主動交代工作進度。

他表示,「『目標』設定得差,但不代表不需要設定目標,而有效的施政『目標』或『指標』,則應該相對措施的『成果』而言,而非講求『效率』,不是說你推出了多少措施,而要說你的措施達到什麼效果。」

曾廣海解釋,現代公務「績效評核體制」的六個重要元素,包括衡平(Equity)、節約(Economy)、效率(Efficiency)、產出(Outputs)、成效(Effectiveness)及成果(Outcomes),而歐美各國近年的評核標準,已經由「注重效率」轉為「注重成果」;然而,在香港,很多公務員仍把「產出」視為「成果」,或只提「產出」而不提「成果」,導致本應以「成果為本」的評核制度,變成了「重量」而不「重質」的「成本效益」評核制度。

曾廣海認為,很多官員誤把「產出」當作「成果」。(鄭子峰攝)

特首外訪見傳媒當績效

政府把「產出」當「成果」,早年過度細化及量化的《施政方針》如是,林鄭月娥去年發表《施政報告》前夕,主動公布的《第五屆政府就任100天工作進展》亦如是。

8頁A4紙當中,羅列了78項工作報告,包括行政長官與司局長在內,合共進行逾50次地區座談會、與傳媒聚會249次、接受傳媒訪問183次、到訪內地40多次、外訪近20次等等。然而,這些工作的實際成效如何呢?以與傳媒聚會及接受訪問為例,在累積數百次的接觸當中,林鄭月娥都能如實、不遊花園、不避而不答地回應傳媒的提問嗎?傳媒會因此更有效地監察政府嗎?公眾知情權有因而得到更好的呈現嗎?

「我印象當中,以往好像沒有先例。」在王永平看來,林鄭那份類似「變種版」《施政方針》的《百日報告》,算是為特區政府開了先河:「她願意主動交代自己做了什麼,這當然是好事,但問題是,該報告夠不夠詳盡呢?還是只說了她自己想說的事情,而沒有交代市民希望她做到的事情?如果有些事情她還沒有落實,那報告當中有沒有合理解釋呢?如果報告只是公關手段、將她的工作美化加工,那麼從市民的角度看,就不值得讚賞了。」

林鄭月娥去年主動公佈上任百日的《工作報告》,提到自己接受傳媒訪問183次。(資料圖片 / 盧翊銘攝)

既然如此,政府施政的績效評核,要如何才能「量質兼備、成果為本」呢?

曾廣海憶述,在回歸早期,前政務司司長陳方安生曾經重用「效率促進組」,以提升各部門的工作效率及施政成果;當時更發表了一份只有英文版的《Step-by-step Guide to Performance Measurement》(曾譯《按部就班績效評核指引》,另有學者譯《績效評估的漸進指南》),以目標、顧客、過程及組織四個維度,衡量各部門的表現。惟據曾廣海所述,自陳太於2001年離職後,「效率促進組」就被冷待,而該指引的推行亦無疾而終了。

不過,記者向王永平查詢時,他則指出,該指引主要針對個別政府部門的「服務水平」,而非管治團隊的「施政績效」。他表示,該指引的落實情況有限,與陳太並無關聯,因為「這是內部評估,沒有約束性,也沒有硬性規定部門要遵循,要視乎立法會議員有否跟進。」王續稱,為改善部門服務,當局早有頒布「服務承諾」。

例如,政府新聞處其中一個承諾,是「當值新聞主任會立即答覆查詢,如未能即時回應,亦會在同日答覆。如需搜集資料,便需時較長。」然而,這個承諾能否有效改善新聞處的服務水平呢?相信行家們心中有數。

政府似乎愈來愈不重視其施政表現了。(資料圖片 / 林若勤攝)

至於曾經被委以重任的「效率促進組」,在去年的《施政報告》中,已被撥歸入創新及科技局了。

「其實外國也有『效率促進組』,但香港政府經常只是學人家的『形』,不會looking at the theory behind(看理論精髓),真的很可惜。」曾廣海慨嘆,自曾蔭權年代開始,「效率促進組」便不獲重視,「我記得我查過,在某一個時間,不同國家的『效率促進組』在英國舉辦貫徹『以人為本』的會議,但香港的『效率促進組』,就在大嶼山開反思營,基本上已經無可作為,被擺埋一邊。」

王永平也指,當年直接隸屬政務司司長的「效率促進組」,曾經發揮過相當大的作用:「該組曾經舉辦過high level seminar(高級研討會),所有部門的首長都要出席,討論如何提升施政和服務效率。現在某程度上來說,『效率促進組』是被downgrade(降級)了。」

這背後反映的,是政府似乎愈來愈不重視其施政表現了。對此,王永平和曾廣海都指出,問題癥結在於,政府以政治掩蓋了行政的考慮,同時立法會也無法發揮有效的監察。市民苦於無法直接制衡官員,官員也甘於對自己沒有要求。

王永平批評,特區政府的城市管理水平,在過去十年毫無寸進。(歐嘉樂攝)

「如果整個體制沒有了外部的壓力,以及內部的改革,政府的施政水平必然會下降,慢慢大家就會hea。」王永平有點憤然:「當年任職公務員事務局局長期間,我在新加坡的training college(培訓學院)是坐 advisory board的(顧問委員會),他們是向我們學習的,That was 10 years ago(那只是10年前的事而已)。現在呢?人家根本都不用正眼看我們了!換言之,10年之內我們根本沒有進步,完全沒有進步!」

王永平又指,林鄭月娥若有心提升施政水平,或許可在《施政報告》當中,提出成立一個全面檢視政府施政程序、人事管理、公務員職系、部門與部門關係等問題的委員會,「如果她可以走出這一步,已經可以有很大的改善,問題是,(估計)她根本不會這樣做,現在還要增聘6,000個公務員,去養肥這個群體!從效率的角度看,人多效率未必會高。可是,所有的大型改革,都一定是top down(由上而下)的,不可能由那些自我膨脹的部門提出!」

「如果林鄭覺得自己是有遠見、有抱負的政治領袖,她就應該對自己有要求,敢於去建立一個『管自己』的機制,接受全民的監察。雖說是『被人管』,但長遠而言,可以成就一個健全的管治制度。」曾廣海仍然認為,設定適當的指標,並以「成果為本」的績效評核制度,能有效改善政府的施政表現,惟大前提是,整個評核制度,一定要具相當的懲罰性,例如仿效澳洲政府,將部門指標與財政撥款掛鈎。

立法會未能有效監察政府施政。(資料圖片 / 梁鵬威攝)

澳洲政府 不達標不獲撥款

曾廣海說,以澳洲政府的財政預算案為例,每個部門申請任何撥款時,都需要設定使用該筆款項後的關鍵指標,如果該部門沒有提交指標報告,或者後來不達標,當局就不會撥款,甚至會解僱整個部門的公務員,「不像香港這樣,怎樣都不會炒人,(頂多)隨便撥歸某個部門。」

談及關鍵績效指標(Key Performance Indicator,KPI),關鍵在於,要設定怎樣的指標,才能起關鍵作用?不會重蹈《施政方針》的覆轍?

台灣近年就此衍生不少爭議。當局自2009年起實施KPI,想藉選定關鍵目標(Key)、找出能達標的績效衡量方式(Performance)、設定明確的量化指標(Indicator),達成管理目標。

不過,台灣《商業周刊》過去四年追蹤報道當局羅列的KPI,發現其績效指標設計,有「不K、不P、不I」的劣象:「不K」意指「不是關鍵,瑣碎、不需要列為『部級』的小事或例行事務」;「不P」則指「不是績效,目標與指標邏輯不通,或者純花錢、不該算績效」;「不I」即是「非指標,設計的指標公式有問題,投機取巧或目標值太低」;當中「不P」佔40%。

另外,報道又指,三年前台灣行政院曾經提出多達726項的KPI,至今已「瘦身」至67項。由此可見,KPI的設定,對官員是極大考驗,而箇中轉折,難免令人聯想起無疾而終的《施政方針》。

曾廣海認為,一套有效的績效評核制度,一定要具相當的懲罰性。(鄭子峰攝)

既然台灣的KPI評核制度仍在磨合當中,不如看看經常被拿來和香港比較的新加坡。

據報道,新加坡總理李顯龍今年有18項KPI,例如要在「世界銀行報告:政府治理效能」中獲得前列排名,其預期成果為「一流且具前瞻性的公共服務」,該指標在2015年及2016年的達標值均有100%;又如「民眾對政府e化管理滿意度」和「企業對政府e化管理滿意度」,就將兩者的目標設在98%及95%的水平,預期成果為「高績效的政府」。值得一提的是,當地官員與公務員的薪酬,直接與其施政績效的表現掛鈎,可影響佔三至四成的花紅。

「社會當然可以更仔細地去監察政府,但關鍵還是現有的立法會制衡機關,以及高官問責制度,應該發揮其應有的作用。不過,沒有辦法了,那是一個『死局』。」王永平說,目前唯一的指望,是政府高層意識到有改變的需要,「但是沒有啊!所以只能等另一個危機出現,就像2003年,一個很大的政治危機出現了,政府才會有需要改革的打算,否則現在問林鄭,問哪一個官員,問誰都好,沒有人會願意理會,『If it ain’t broke, don’t fix it(不爛不修)!』」

上文刊登於第132期《香港01》周報(2018年10月8日)《施政有報告  績效無問責  是時候為林鄭定管治KPI了》。

「施政報告前瞻」系列文章:

做咗等於好咗?——是時候為林鄭月娥訂定施政KPI了

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政府盲學新概念漠視空間公義 鄧永成:過渡性房屋要過渡到幾時?

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