【產業政策】 依賴商界盲從業界——弱勢政府不敢做不敢為

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潮流興講「產業」,中共中央及國務院2月中公布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》,「產業」一詞出現95次,與102次的「香港」比肩。事實上,特區政府最近十年已不時把「產業發展」掛在嘴邊,更揚言會推動「產業轉型」,可惜事與願違—說好的「產業政策」似有還無,結果「四大行業」穩踞本地生產總值(GDP)近六成,「六大優勢產業」則仍佔不足10%。究其原因何在?

前文提到,殖民時期香港發展順遂,以致政府不擅未雨綢繆,未有制定產業政策;回歸後特區政府繼續心存僥倖,緊抱「不需」及「不要」的思維。事實上,港府百多年來奉「市場經濟」為圭臬,難免陷入「路徑依賴」,例如不擅長規劃經濟、傾向成立委員會諮詢精英,但最終「意見接受、態度照舊」;這或許也是政策效果不彰、產業轉型緩慢的關鍵。

承接上文:經濟結構未轉型:是政府「無能」,還是「無知」?

宋恩榮說,對香港而言,要做整全的經濟規劃並非易事。(資料圖片/歐嘉樂攝)

不敢

「我們唯一的發展藍圖,是基建及城市規劃,而非經濟發展。內地一直都有,因為是『計劃經濟』。大灣區要搞藍圖,(是)好頭痛的問題。香港政府如何come up with(提出)一個藍圖?1842年到現在,百幾兩百年,香港沒有這回事。政府(收支)有《財政預算案》,土地規劃來自《香港2030+》,(至於)經濟規劃?這麼多年都沒有。」宋恩榮坦言,要做整全的經濟規劃並非易事,「試想像,政府要設立一個委員會,涵蓋各行各業,集思廣益規劃未來五年、十年……得出一個vision(願景)後,有沒有follow up action(跟進措施)去實行?誰負責去實行呢?」

事實上,歷任特首都慣於成立諮詢委員會,為經濟發展問題「把脈」。這套沿襲港英政府的「行政吸納政治」,把商界精英納入行政機構,藉此賦予統治階級合法性。不過,時至今日,這些諮詢架構的效果漸漸式微,與經濟發展及產業政策攸關的就更加欠奉。

董建華曾於1998年成立「策略發展委員會」,又特設「國際顧問委員會」,謀劃長遠發展;後者14名非官守成員全部由國際知名企業的領袖出任,包括摩托羅拉、德意志銀行、滙豐控股、豐田汽車、蜆殼集團及聯邦儲備局等等,惟每年僅召開一次會議,且未有公布任何成果。曾蔭權上場後,將約70至150人的「策發會」視為最重要的諮詢組織,當中有近半非官守成員來自工商界;至2008年底,因應金融海嘯挑戰,他又特邀10位知名人士組成「經濟機遇委員會」,其中8人屬商界,該會建議發展「六大產業」後並無後續,即告解散。

經濟發展委員會5年任期內,全面產業政策無影,經濟結構亦無大轉變。(資料圖片)

梁振英任內的「經濟發展委員會」,是首個針對產業發展而成立的高層次、跨部門組織,銳意針對航運,旅遊,專業服務,製造、高新科技及文化創意等,制訂全面產業政策,而22名非官守成員中,有18人是工商界代表。委員會曾經促使當局成立民航訓練學院、全面評估本港旅遊承接力、擴大創新及科技基金的資助範圍、額外注資電影發展基金,以及擴建會議展覽中心等等;不過,有關措施與「全面產業政策」有一定落差,被指「不痛不癢」、「只見樹木,不見森林」。

梁振英曾引述經委會稱,「香港的經濟發展充滿機遇,政府必須配合業界的發展需要」。然而,如果政府只是追着業界跑,即「配合」而非「引領」產業發展,就能突破目前經濟困局嗎?2013年以經濟學家身份加入經委會的鄭國漢坦言,「我們只係建議,究竟落實幾多,能否落實都要視乎政府」,故實際上難以為社會帶來驚喜;但他強調,已落實的措施有正面影響。

鄭國漢強調,政府必須在決定採取什麽政策後向人民解釋,說好自己的論述。(歐嘉樂攝)

「產業政策(的推行),需要一個強勢政府。」鄭國漢指出,若要推動產業政策,政府的決心及能力缺一不可,強勢政府會義無反顧,弱勢政府則面臨諸多阻滯,「我們體制內太多內耗,沒有共識向前。歷屆特區政府都是弱政府,沒有強政府。」宋恩榮也認同,行政立法關係緊張,政府認受性低,「如果要高瞻遠足、發展高風險行業、提供合適政策,困難度更高。」

無獨有偶,特首林鄭月娥上任後,也成立高層次的諮詢組織「創新及策略發展顧問團」,取代「經濟發展委員會」及「策略發展委員會」,並同樣以產業發展為重點之一,而36名非官方成員中亦不乏曾任上述委員會的工商界「舊面孔」。「改名不換臉」的委員會,就能提出比以前更有序、連貫而全面的產業政策?自詡「好打得」的林鄭政府,就會比前朝政府更加敢作敢為敢推動?對於顧問團的成效,宋恩榮笑言,「好多嘢未成熟,沒有客觀環境。(諮詢組織)可以提很多vision。但除咗死了好多棵樹(指開會耗費紙張),有什麼用途呢?不知道。」

林鄭月娥上任後,成立高層次的諮詢組織「創新及策略發展顧問團」。(資料圖片)

「香港的結構轉型,特別是根本性的轉變,不可能由本地市場因素推動。而即使在產業部門之內的調整,香港亦缺乏技術和組織創新能力來推動。而在外力不可得的情況下,香港若要從目前結構轉型困難中脫拔出來,要達成結構的良性轉型,唯一的方法是從政府政策入手,用政府的政策資源來掌握外部和內部的市場機會。」早於2003年,曾任世界銀行顧問、現任珠海學院一帶一路研究所所長陳文鴻,已經發表論文《結構轉型與香港的產業政策》,力諫當局應該積極作為、帶動產業發展,「這要求特區政府從政策方向、原則和具體方法上,有一個根本性的更新轉變。」

事隔16年,該變的,似乎仍然未有大變,不該變的,卻在慢慢改變。

上文節錄自第157期《香港01》周報(2019年4月8日)《香港經濟結構單一 難迎大灣區挑戰 產業政策為何似有還無?》。

 

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