【棕地達人.一】揭開「土地侏儒」遮羞布:修不到的《城規條例》

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「棕地」問題纏繞香港數十年,為何特區政府至2013年才正式回應爭議、到2017年才進行開發研究?——「『棕地』這名字是我在2008年幫它起的。在我沒有提出『棕地』之前,香港根本沒有任何名稱來解釋那些土地。你連名字都沒有,政府當然不會重視。」公共專業聯盟政策召集人黎廣德說,「一切都只得逆來順受,誰叫香港是個無法伸展的『土地侏儒』。」

(「棕地達人」專訪三之一)

「棕地」問題纏繞香港數十年,為何政府到2013年才正式回應爭議、至2017年才進行開發研究?(資料圖片)

「棕地」在世界各地有不同定義,在英美多數指閒置及受污染的前工業用地,在香港則是因農業活動衰落而改作其他用途的前農地。說來簡直令人難以置信,原來在2008年以前,香港並沒有「棕地」這概念,官方更是直到2013年才正式使用「棕地」這名詞——用黎廣德的話來形容,因為「香港是個無法伸展的『土地侏儒』」,人們從小就相信「地少人多」的「真理」,統治者也以此為藉口,漠視「棕地」問題,避開政治地雷,任由鄉紳地主予取予攜。

那麼,在2008年之前,「棕地」究竟是個怎樣的存在呢?

「在過去數年,新界的景緻和環境出現重大轉變。鄉郊風景迅速消失,取而代之者是殊不美觀的貨櫃存放站及廢車堆放場……我們如要確保這些一度為本港風景區的地方環境不致進一步惡化,便須有所行動。」這番在2019年的香港仍然適用的致辭,其實是1990年立法局二讀辯論《1990年城市規劃(修訂)條例草案》時,修例專案小組召集人范徐麗泰的發言。

關注城市發展議題的黎廣德,自2008年提出開發「棕地」的概念,惟特區政府到2013年才正式將此納入官方論述。(羅君豪攝)

事緣1983年「生發案」及1988年「永發案」相繼確認,農地改作任何非建屋用途時毋須獲得政府批准,從此有大量農地變成停車場、貨櫃場、回收場。港英政府於1990年提出修訂《城規條例》,建議把具法律效力的「發展審批地區圖」(DPAP)擴展至鄉郊地區,以規管農地用途的變更;但該建議引起新界鄉紳及地產商會、建築師學會、測量師學會等專業團體反對,認為草案未能規管已用作貯物的農地,而前者最關注的賠償方案亦未有定論。因此,草案最終沒有覆蓋當時主要由不具執法效力的「分區計劃大綱圖」(OZP)所涵蓋的灰色地帶。

漏洞百出的監管明顯未能有效阻遏有關場地的擴張,根據本土研究社後來的估算,在1983年至1993年間,位於新界的港口後勤及露天存貨用地,由276公頃倍增至560公頃。至回歸前半年,立法局再度敦促政府制訂與時俱進而全面的《城市規劃條例草案》;直到回歸後的2000年,特區政府終於提交《2000年城市規劃條例草案》,以簡化規劃程序、深化諮詢過程、強化規管制度。不過,由於草案仍然沒有訂明當局須就規劃行動作出補償,再度引起鄉議局不滿,由民主黨立法會議員涂謹申擔任主席的法案委員會最終以所涉事宜複雜、未有足夠時間審議為由終止工作。鑑於立法困難,政府遂決定按上述三階段「斬件」闖關,但自2004年通過首階段修訂後,由於鄉議局不願就賠償問題讓步,至今仍沒有修例後續。但問題是,該階段只簡化了規劃程序,即以更寬鬆的手法處理土地改作貯物及後勤用途,但相關的規管措施,卻遲遲未能更新。

「棕地」的規管及發展刻不容緩,但特區政府迴避多年,像個無法伸展的「土地侏儒」。(資料圖片)

「《城市規劃條例》至今未再修訂,現在回頭看,立法會也是……很失敗的……」自2000年擔任環保團體「長春社」主席的黎廣德坦言,曾對首兩任特首董建華及曾蔭權處理土地問題有所期望,「因為回歸後,土地都是特區政府自己的了,照理說政府和鄉紳之間的張力就不存在了;而且『改變』的勢頭頗好,政府還成立『可持續發展委員會』,想構建城市願景,和商界、公民社會互相配合,大家都沒什麼矛盾。」

黎廣德活躍於城市發展議題,即使出身泛民陣營,但仍於2003年獲政府委任為「可持續發展委員會策略工作小組」成員,又在2005年出任「策略發展委員會」成員,他亦因此深入探究新界農地的「端倪」。

研究海外城市發展的經歷,令他較早接觸「Brownfield(棕地)」的概念。在吸納有關經驗後,他率先於2005年12月起草《為全民建設關愛及宜居城市》文件,並在策發會轄下「社會發展及生活質素委員會」的首次會議中,建議當局應優先處理三大議題,包括改革城規體制、改善居職分離及「修復新界地區受破壞和欠缺管理的地帶(即後來所指的「棕地」)」。

那場由時任政務司司長許仕仁舉行的會議是怎樣的?官方有否接納相關建議?「棕地」的概念又是怎樣被正式引進香港的?請繼續閱讀:《【棕地達人.二】揭開「土地侏儒」遮羞布:聽不入耳的「策發會」》《【棕地達人.三】揭開「土地侏儒」遮羞布 香港變得不一樣了?》

上文節錄自第164期《香港01》周報(2019年5月27日)《當「土地侏儒」遇上「棕地達人」》,相關文章如下:

【棕地達人.一】揭開「土地侏儒」遮羞布:修不到的《城規條例》

【棕地達人.二】揭開「土地侏儒」遮羞布:聽不入耳的「策發會」

【棕地達人.三】揭開「土地侏儒」遮羞布 香港變得不一樣了?

【棕地解鎖.一】遍布偏遠鄉郊 棕地是如何煉成的?

【棕地解鎖.二】車過人不過 被棕地佔據的攸潭美村

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