【書評.國家為什麼會成功】紛擾亂世下的管治之道

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在現代,不少人覺得社會百病叢生,動盪不安,制度千瘡百孔,而各國政府似乎對各種問題束手無策。隨手舉隅就有移民改革、能源革命、貧富懸殊到極端主義等,一種悲觀主義正在彌漫,似乎告知世人:這是最壞的年代。

在這種悲觀氣氛籠罩下,美國雜誌《外交政策》(Foreign Policy)現任總編輯強納森.迪波曼(Jonathan Tepperman)發揮記者本色,走訪十多個國家,參考成功經驗,歸納出心得,寫出了《國家為什麼會成功》(The Fix:How Nations Survive and Thrive in a World in Decline)。

撰文:羅乃智

書中列舉十大棘手問題,當中包括種族仇恨、能源危機、移民問題、貪污腐敗、中等收入陷阱等,乍看之下足以令人頭痛不已,各國政府均顯出束手無策的窘態。不同於自然科學,社會承受不起無數次的反覆試驗(trial and error),上述隨便一項足以令國家陷入崩潰邊緣,於是,借鑑他國經驗尤為重要。

每位作者著書立說,都想解答某些疑問,強納森也不例外。他以記者、編輯與讀者身份在國際事務領域浸淫二十餘年,提出三個基本疑問:一,在動盪不安的二十一世紀,全球顯然在走下坡,為何有些國家卻仍能不斷茁壯成長?二,這些國家的成功秘訣可以輸出嗎,其他國家能否向這些國家學習?三,將這些成功故事梳理後,可否得出較廣泛應用的教訓?

一,在動盪不安的二十一世紀,全球顯然在走下坡,為何有些國家卻仍能不斷茁壯成長? 二,這些國家的成功秘訣可以輸出嗎,其他國家能否向這些國家學習? 三,將這些成功故事梳理後,可否得出較廣泛應用的教訓?
作者提出三個基本疑問

沒有一個國家(的政府)可以解決所有問題,但總會有些國家能有效處理某些問題,作者枚舉的十個例子各擅勝場,而最值得一書的,無疑是加拿大處理移民問題以及盧旺達的民族大和解。

加拿大倡議多元文化處理移民問題

先說加拿大。在二十一世紀,移民問題總是右翼政客的王牌。美國總統特朗普更憑此牌登上最高權力寶座,上周三(7月24日)成為英國首相兼保守黨黨魁的約翰遜(Boris Johnson)在脫歐宣傳戰中也大打「移民牌」,以「土耳其問題」撩動英國人內心的恐懼,投下脫歐一票。以色列歷史學家哈拉瑞(Yuval Noah Harari)亦把移民問題列進當代最急需解決的問題之一。當各國政府對此難題一籌莫展之際,加拿大是如何面對和處理呢?

早在二十世紀中葉,加拿大移民人數極少,後來雖有增長,卻也是白人居多;如今加拿大展開雙臂歡迎外來移民,人均移民率更冠絕全球,比美國高出不止一倍。為何有此轉變?要由兩度出任該國總理的老杜魯多(Pierre Elliott Trudeau,現總理小杜魯多之父)說起。

老杜魯多提倡文化多元,將加拿大從英裔、法裔為主的雙元國家轉型成多元文化國。(資料圖片/視覺中國)

這位總理首次上台時面對兩大難題,第一:魁北克解放陣線(FLQ)步步進逼。如何降低魁北克分離主義的威脅,維護加拿大統一,成為首要目標。老杜魯多遂提倡文化多元,將加拿大從英裔、法裔為主的雙元國家轉型成多元文化國,大力宣揚「沒有一個族裔可以蓋過任何其他族裔,任何公民都是加拿大人,都應享有公平待遇」的概念,以安撫魁北克選民。為此,他成立了多元文化部(Ministry of Multiculturalism)以及加拿大多元文化顧問委員會(Canadian Consultative Council on Multiculturalism,後改名 Canadian Ethnocultural Council),以確保多元文化政策有效落實。

第二:國民開始對上世紀六十年代開始湧入加拿大的移民產生反感。1961年,加拿大成為全球首個正式放棄以種族作為移民評估基礎的國家,而是以申請人的教育、專業與技術資格來作為批准移民與否為依據;後來政府更只考慮教育、年齡、英語或法語流利度,以及技能是否切合該國經濟發展需求等九項評估標準評分,其他一切包括族裔均不在考慮之列。

但老杜魯多上台前夕,民調顯示過半加拿大人仍然反對政府這種不論膚色的移民政策。於是,老杜魯多便加強多元文化政策,使國民意識到不應考慮膚色或是在該國是否有遠親近鄰,只重視移民者的實際貢獻,財富效應便會應運而生,讓原本憂心忡忡的國民相信,開放邊界對每個人都好,自己亦從中受益匪淺。最終,加拿大由封閉的、種族同質化的人口小國,轉型為全世界最開放、最成功的多元文化大國,政策成效輝煌。強納森認為,加拿大移民政策的轉折點是出於實際需求,而非理想主義,是因為它必須做,而未必是因為它想做。正如他強調,老杜魯多提倡多元文化上,主要是出於「必要」,而非「原則」,就像他的座右銘所示:是「理智勝於感情」。

加拿大由封閉的、種族同質化的人口小國,轉型為全世界最開放、最成功的多元文化大國,政策成效輝煌。(Getty Images)

盧旺達以民間智慧促進民族和解

再談非洲的盧旺達(書中譯名是盧安達)。過往,盧旺達飽受種族主義摧殘,胡圖族人對圖西族人進行種族大屠殺,死亡人數近百萬人,震驚國際。後來,由卡加梅(Paul Kagame)領導的「盧旺達愛國陣線」(FPR)結束了這場慘絕人寰的屠殺後,出任副總統兼國防部長(1994-2000年),成為盧旺達實際意義上的當權者。出身自圖西族家庭的他認為國民需要和解,意即重建公民社會關係。他表示:「如果我們的鬥爭,最後手段是『一切要聽我的,無論什麼人,只要站在另一方,就得承受後果』,那就會播下冤冤相報的種子,沒完沒了。」他提出全國和解政策,當中最具爭議的是要將盧旺達轉型為一個沒有種族分歧的國家。但在剛經歷過大屠殺後的國民眼中,這任務簡直難若登天。

政府採取一種名為「賈卡卡」(Gacaca)的法庭機制,用來審理種族屠殺時期的案件。「賈卡卡」在盧旺達文中意指「草地上的正義」,過往是土著解決紛爭的方法。除了最嚴重的罪行,賈卡卡法庭有權審理一切罪行,也可以像法庭般判處徒刑,死刑除外。

卡加梅在大屠殺結束後出任副總統兼國防部長,被認為是盧旺達實際意義上的當權者(資料圖片/視覺中國)

賈卡卡法庭讓所有盧旺達人參與其中,社區會選出有名望的人擔任臨時法官,他們不需要符合傳統專業資格要求,也不拘教育背景,唯一考量就是人品正直。審判分別在城市廣場、教堂天井、森林空地進行,要求整個社區的居民到場聽訊,政府在審判日會關閉社區商店,令人專注於法庭。過程中,人人均有權出庭作證,講述他們在大屠殺中的經驗。這個機制的用意,一來為特定罪行提供證據,更重要是達到洗滌罪惡的效果。如果能夠坦承罪過並真心致歉,可獲得刑期減免,或在社區服勞役以替代刑期。賈卡卡法庭希望經由這種做法,還原真相,讓悔過的罪犯重新融入社會。

雖然賈卡卡法庭惹來不少批評,例如人權觀察組織炮轟法庭普遍存在審判不公,被利用公報私仇等,但卻成功審理近二百萬宗案件,而卡加梅由一開始便沒有打算要十全十美的解決方案,他知道與其為追求一種讓大家都快樂、但現實上不存在的解決之道,倒不如放棄完美,追求可以接受的條件,成就一場民族和解。作者認為,在如何走出內戰與種族滅絕陰霾的難題上,卡加梅做得相當成功,也為其他面對類似掙扎的國家提供了寶貴經驗。

盧旺達大屠殺過後,時任副總統的卡加梅提出全國和解政策,試圖將盧旺達轉型為沒有種族分歧的國家。(資料圖片/視覺中國)

摒棄意識形態之爭 務實直面現實

參考不同國家的做法後,強納森得出一個結論,也是貫穿全書的大原則:採用實用主義,不糾纏於意識形態。正如他在書中多次引用美國思想家愛默生(Ralph Waldo Emerson)的話:「愚昧的堅持,是心胸狹隘者揮之不去的心魔,只有那些目光如豆的政客、哲人與教士才會將它奉為聖旨。」如果套用中國的說法,就是鄧小平的「貓論」:「不管白貓黑貓,能捉到老鼠就是好貓。」

此外,強納森認為領袖的氣度、見識也至關重要。當加拿大幾乎因魁北克分離主義而於上世紀六十年代末期幾近分裂時,老杜魯多原本可以讓多年來一直受到壓抑的法裔加拿大人揚眉吐氣;另一方面,大權在握的卡加梅原本也可以以牙還牙,報復盧旺達的種族滅絕,為他的圖西族同胞出氣,但他們都沒有「宜將剩勇追窮寇」,而是在聲勢如日中天之際,選擇了寬容、接納;也深明「贏家全取,勝者通吃」的戰術只會導致社會更為撕裂,故採用非十全十美的妥協方案,雖然每人均有多少不滿,但各有所得,不快也有個限度,「交易」方可達成,國家才可以揮別煩惱,走出陰霾。

參考不同國家的做法後,強納森得出一個結論,也是貫穿全書的大原則:採用實用主義,不糾纏於意識形態。(網上資料圖片)

書中提及的領袖都是現實主義者,他們深明人類劣根性,坦然面對並接受現實,令他們成為更有效率的領導者。誠如作者在書中所言:「理想主義者信賴人性;現實主義者雖也信賴人性,但還會想辦法求證。」在絕望主義彌漫的當下,作者承認放棄希望毫無疑問很誘人,但強調它不能帶來任何成果。強納森試圖以十個國家的例子,證明難纏的社會問題與挑戰,都是可以克服的。七年前出版並引起廣泛關注的書籍《國家為什麼會失敗》(Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty),讓不少國家領袖大為警惕。而此書英文名為《The Fix》,中文名卻是《國家為什麼成功》,突顯出版編輯希望在亂世中提供一道強帖,以成功經驗應對、避免失敗。

香港,乃至於中國,或多或少面對相同的問題,如何借鑑前人經驗、將政策落地推行,以務實的心態配以理性手段,走出屬於自己的路,實在端看政治人物、政府高官的智慧。或者胡適先生百年前的那句「多研究些問題,少談些主義」是不錯的參考。

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上文節錄自第173期《香港01》周報(2019年7月29日)書評《紛擾亂世下的管治之道》。

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