【緊急法】源於港督爭權 殖民時期遺留惡法?

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近日有意見認為行政長官林鄭月娥可引用《緊急情況規例條例》應付已經持續兩個多月的反修例風暴。對於這部能授予政府極大權力的法例,坊間多數形容它為殖民地時期遺留的惡法,但不少人實際都不清楚這部法例百年來的發展經過。

現行香港法例第241章《緊急情況規例條例》(下稱《緊急法》)規定:「在行政長官會同行政會議認為屬緊急情況或危害公安的情況時,行政長官會同行政會議可訂立任何他認為合乎公眾利益的規例」,這些附屬規例內容範圍涵蓋審查傳媒、禁止集會、管制交通、沒收財產、修訂法例、強制服務、遞解離境等等,政府甚至能夠「對違反該等規例或任何在香港施行的法律的人的拘捕、審訊及懲罰」,相關罰則最高可達終身監禁,而規例的有效時期更加可持續至另行命令廢除為止,而這樣一部權力極其廣泛的法例,它過去的演變與應用歷史又是怎樣的呢?

有意見指特首林鄭月娥可引用《緊急情況規例條例》應付反修例風波。(資料圖片/李澤彤攝)

緊急立法源於一戰
海員罷工致恆常化

《緊急法》給予港督或特首的緊急立法權力,實際是過去殖民地政府與倫敦鬥法爭權的成果。早在1844年香港開埠不久之時,立法局曾經通過條例讓總督在「緊急狀況(exigency)」下取得行政局同意後實行戒嚴法,容許他們發出的公告直接具備等同獲立法局通過的法律效力,但該條例次年便遭倫敦方面以違憲且不合理為由否決;接着1856年英法聯軍之役、1884年中法戰爭以至1911年辛亥革命期間,港英政府都得想方設法應付在香港社會的動盪局面,然而英國中央始終堅持不肯下放緊急立法權力。及至1914年爆發第一次世界大戰,當時的港督引用了一條1896年的樞密院敕令(order-in-council)授權自己訂立規例確保殖民地治安及防務,而感受到戰爭壓力的英國本土其後於1916年也不得不發出樞密院令(order-of-council)追認其決定。

港英政府從1914年獲得的這種戰時緊急立法權力涵蓋了審查傳媒、遞解離境、管制交通、沒收財產、限制出入口等範疇,而且敕令授權時限得由港督自行公告終結,可謂是初具《緊急法》雛形。直至1922年初海員大罷工發生一個月餘後,立法局於2月28日快速通過《緊急法》,同日港督與行政局便據此訂立規例擴大警權和檢查電報、郵件,在3月2日又追加另一條規例容許警隊徵用煤炭、木柴、食品等物資,不過罷工運動在3月8日已經宣告結束,而相關規例次日隨即被廢除,倫敦殖民地部卻要到5月11日才收到《緊急法》文本,至於英皇允許《緊急法》的通知回報香港更加是下一年的事情了。這樣看來,與其說《緊急法》是港英政府賴以處理海員罷工的主要手段,倒不如將罷工視為提供了一個讓《緊急法》通過的契機。

1922年海員大罷工。(資料圖片)

特別值得注意的是,港督於《緊急法》通過後的1922年7月才公告敕令授權中止,換言之,《緊急法》給予港督的大部份權力早在通過前就存在好幾年了。前香港大學政治與公共行政學系教授邁樂士(Norman Miners)比較過1922年《緊急法》與兩道樞密院命令的內容後,發現《緊急法》「可能訂立規例的各種主題類別……只複述了1916年5月12日樞密院令列舉的主題類別,以及1896年敕令中所列出的其他事項」。他還指出1922年《緊急法》似乎有意未參考英國《1920年緊急情況權力法》來撰寫,導致前者不像後者那樣要求先行宣告緊急狀態才能訂立規例,同時也沒有規例須提交立法機關作後續審議的規定。

由此可見,1922年《緊急法》的重要意義在於讓港督享有的緊急立法權力恆常化及進入本地法例之中,從而毋須再受到倫敦方面的制約。

港英濫權頻立規例
實際情況未必緊急

《緊急法》通過後,港英政府開始根據它來設立規例處理重大危機。1925年省港大罷工期間,不僅恢復了之前對付海員大罷工的《緊急法》附例,甚至訂立新例限制銀行提款金額、審查中文報刊、拘留無業遊民和加重既有罪行的刑罰。1931年灣仔反日騷動,港英政府趁機整理了逐漸變得繁雜的多部規例,將其內容分門別類歸入禁止阻差辦公、禁止遊行集會、防止混亂與管制報刊等章節之下;類似工作於1938年再次進行,條款數目也由29條增加至33條。香港重光之後,《緊急法》主體條例於1949年作出一次重大修訂,明確賦予附屬規例能用於修改現有成文法則、實施死刑懲罰等權力,並且被繼續用來應付當時解放軍進駐中港邊界與1956年雙十暴動等事件,具體措施有徵用土地進行軍事演習或將無法遞解出境的外國人長期拘留等。

1925年省港大罷工。(資料圖片)

有趣的是,港英政府使用《緊急法》不少時候也並非出於真正會危害公安的「緊急情況」。1929年香港爆發旱災,《緊急法》曾兩度被用來立例徵用水源設施和協助維持制水秩序;1932年中國大陸霍亂病流行,香港這邊為免疫情擴散而用《緊急法》附例禁止小販出售切開的水果、冰淇淋、涼粉等食物,以及果汁或藥草加工飲料;1935年出現了一宗本地騾子感染瘋狗症的病例,結果竟招致一道不讓馬匹離開新界或吃草的《緊急法》規例;去到1950年市面流通硬幣短缺,港英政府居然又搬出《緊急法》設立規例禁止市民過量持有零錢和徵收找換手續費……這些事件的確會讓香港社會陷入些許不安,但要當作「緊急情況」的話恐怕有點言過其實,從中我們可以看出港英政府對《緊急法》的濫用接近是牛鼎烹雞。

「六七暴動」無疑是《緊急法》最活躍的一段日子,單在1967年通過的附屬規例就有十部之多,它們包括:《法院規例》、《防止煽動言論規例》、《防止煽動海報規例》、《防止恐嚇規例》、《封閉區域規例》、《公眾衞生及市政事務條例(修訂)規例》、《區域法院刑事案件法律援助規例》、《爆竹煙火規例》、《修訂裁判官條例規例》、《公眾假期規例》,可是近日許多社會人士卻因此誤會香港對上一次使用《緊急法》就是「六七暴動」,但其實往後一段時間內港英政府依然有動用《緊急法》及其附屬規例,譬如1973年中東戰爭引發石油危機,它便被用來訂立附例限制石油存貨和汽車燃油買賣,同時管束電燈廣告、陳列及泛光照明來減少消耗,並且強制從該年12月開始實施夏令時間,以求節約能源。

交接前夕再起爭議
成為中英角力焦點

在歷史上最後一道有關《緊急法》實務操作的法令,是1977年11月指派荔枝角收押所成為《緊急(遞解出境及羈留)規例》的拘留地方,嗣後《緊急法》基本上維持封存狀態。導致《緊急法》束之高閣的理由很多,一是港英政府借此條例長期濫權的情況已經在香港、英國社會引起各方關注;二是內地「文化大革命」完結,讓香港不再有陷入「緊急情況」的藉口;三是《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》自1976年開始生效且適用於香港。以上因素都構成了港英政府對於繼續濫用《緊急法》限制市民自由的忌諱,再加上有許多《緊急法》附屬規例已被其他更完善的成文法例取代,這部讓殖民地陷入「緊急情況」數十年之久的法例於是遭到封印。

1984年《中英聯合聲明》簽署以後,《緊急法》的遺留問題在《基本法》起草過程內不時被提出,例如1989年11月香港基本法諮委會的專題報告有「國家安全法與緊急法例」一章,其中提到已經有人預見《緊急法》內容可能跟《基本法》文本有衝突,並且「建議宣布特別行政區進入緊急狀態的權力應在特別行政區行政機關而非人大常委會,而行政機關在緊急狀態期間所擁有的權力及執行的程序應在《基本法》內清楚列明」、「《基本法》應對和平期間及戰爭期間的緊急權力作出不同的規定……和平期間的緊急權力應只由特別行政區擁有」。礙於此一問題的迫切程度不及政制發展等其他議題,這些意見幾乎無人問津,導致《基本法》定案的相關條文大致保留草案原貌,進而埋下了今日可能阻礙重用《緊急法》的伏線。

1984年中英雙方簽署《中英聯合聲明》。(資料圖片/Getty Images)

1995年6月,通過《香港人權法案條例》不久的港英政府又廢除了《緊急法》殘存的三套附屬規例,全國人大常委屬下的香港特區籌委會預委會法律專題小組立刻對此一舉措表示關注,認為它是英方限制未來特區政府行政與執法權力的手段。小組於隨後幾次會議裏展開討論,有與會者一度打算提請全國人大常委會採用修改前的《緊急法》文本為特區法律,亦即恢復那些具體給予港督或特首審查傳媒、管制交通、遞解離境與徵用土地等權力的規例,然而最終籌委會並未向人大常委會如此建議。今天很多人只知道《緊急法》主體不在1997年2月全國人大常委會舉出跟《基本法》抵觸的條例之列,但這其實卻表示承認那些附屬規例廢除命令的效力,似乎反映當時一眾特區籌委也覺得不宜保留《緊急法》下的各種濫權附例。

承接下文︰
沙士後北京修憲 曾取經《緊急法》

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上文節錄自第178期《香港01》周報(2019年9月2日)《《緊急法》的前世今生》。

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