【居住正義】正視基本住屋權 公營房屋主導才治本

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從一個階級視野看香港的房屋危機,房屋作為一種資產,對於一個人在社會上的階級位置已經愈見重要。如前文所述,香港的樓價是家庭入息中位數的20.9倍,單身人士「上車」更是難上加難,除非這個人的基本工資比全港中位數高出許多。

承接上文:【居住正義】推行具生活尊嚴的房屋新政 居住權必不可少

有樓VS無樓 居住也是階級問題

這時候,因為租住的成本也相當高,最理想的情況是與父母同住以節省支出,同時父母的儲蓄將會成為子女輩置業的一大資助—如果他們已經置業,幫助會更大;加上種種文化原因,例如某個階級的男女通常都會和處同一階級位置的人結婚,換句話說,對於沒有父母經濟支持的年輕人而言,就算能取得大學學位也難以實踐階級流動,一嘗所謂的中產生活。推演下去,跨代貧窮將會持續,原生家庭的階級位置對於下一代的階級位置將更具決定性。

在置業階梯之中難以上流已經是香港人的共識,更值得問的是,這個階梯以及背後所反映的階級結構,服務的是誰?放眼國際,不少高度發展城市都出現了房屋危機,追溯這些房屋危機的源頭,都是始於上世紀八十年代的新自由主義風潮,這些房屋危機亦迫使我們思考城市發展和居住權利之間的關係。

香港房屋階層鎖鏈(香港01製圖)

馬克思主義地理學者哈維(David Harvey)今年1月在英國左翼雜誌《Tribune》發表了一篇題為《A Tale of Three Cities》的文章,扼要說明了歷史上城市居民和房屋之間的關係,以及這種關係如何因着資本主義城市的發展而跟着轉變。哈維回顧自己在英國工人階級社區長大,平凡而實在,儘管有點壓抑,但總體讓當時的家庭可以安穩生活,他形容那是「使用價值之城」。在哈維一家還清房貸的那天,哈維意識到這房有一天會傳到他手上,因此房子有了交換價值。到了八十年代,時任英國首相戴卓爾夫人出售社會住房,英國的公營房屋比例由1981年的接近三分之一,下跌至2016年的7%。人們熱切地關心如何提升自己物業的交換價值—房子被出租或裝修升級—以作為一種儲蓄、一種增加個人財富的軌道。到了20世紀末,房屋的重心再次轉變,房子被視為資本累積和投機獲利的工具,人們再融資他們的抵押貸款,信貸和流動資本不斷衝擊房屋市場,房屋變成了提款機一樣,樓價驟升驟降。同時,土地成了下一個焦點。未開發的土地價格和土地的最高和最佳價格(亦即發展地產項目後的價格)之間的鴻溝利誘了投資者。

房地產價格急劇上升的情況下,業主當然有得益,然而哈維指出,真正最大的受益者是銀行、信貸公司、大財團和對沖基金。十年前的美國次按危機,銀行得政府注資紓困,然而業主就被犧牲,在2007年至2010年間,美國有數以百萬計的房屋被變成銀主盤。對沖基金和私募基金大量收購這些被賤賣的房產,現在這些房產則可以讓它們在金融市場殺戮一番。僅餘的公營房屋又因為緊縮政策而日久失修,然後政府、發展商又告訴我們唯有私有化可以改善這些公營房屋的狀況,結果,更多低收入人士被逼遷,更加多的房屋進入私營市場,成為被投機買賣的商品。哈維如此作結:

房地產價格急劇上升的情況下,業主當然有得益,然而哈維指出,真正最大的受益者是銀行、信貸公司、大財團和對沖基金。(資料圖片/陳焯煇攝)

不同形式的價值一直有衝突地共存於商品形式之中。近數十年的房屋市場的發展,反映了不同價值的協同進化,造成了現今的僵局 —投機炒賣的邏輯主導一切。因為土地和房產市場都被資本霸權主導,令地球上超過一半的居民無法在一個像樣的生活環境中找到一個像樣的居所。

哈維的經驗或者未必能夠直接與香港的情況比較,不過香港人應該不會否認,這個城市正是哈維所指的「投機獲利之城」,而真正獲益最多的就如哈維所指,是整個房地產產業鏈和地產發展商等。既得利益者的根本運作邏輯是利潤最大化,他們會用囤積土地等手段控制房屋供應和樓價,而同時出現的「不干預政府」就是剝奪市民基本住屋權的幫兇。

近幾年,不少媒體的鏡頭捕捉了籠屋、劏房等環境惡劣的居所,大眾普遍反應是那些住戶「很慘」。這些住戶對公屋引頸以待,經濟能力稍好的市民也望門興嘆,每每有居屋推出都會引來十數倍計的申請者,抽中就好像中了六合彩,也是「很慘」。如何讓這些人實現安居夢?最大的責任在政府,提供充足房屋只是基本步,更進一步的是讓每個人擁有合理居住空間。事實上,聯合國經濟、社會和文化權利委員會早已將「適足居所」列為基本權利。

面對居住權不平等,政府並沒正面處理,反而在置業主導的政策下,容許居住在劏房的人口繼續上升。(資料圖片/鍾偉德攝)

有本港社會政策學者將「平等住屋權」理解為:(1)充足居所;(2)可負擔居所;(3)不受任意干擾以享受自己的居所;(4)不受任意強行逼遷的自由;(5a)租賃和置業之間的真正選擇和(5b)居住在一個符合自己需要、喜好和生活方式的鄰里的選擇。就第一點和第二點而言,香港政府可以說完全漠視市民應該享有的充足和可負擔的居所的權利—正如上文所述,香港人的平均工資完全不能負擔昂貴的私樓,香港人的居住面積中位數也相對偏低。然而面對這些不平等,政府並沒有正面處理,反而在置業主導的政策下,容許居住在劏房的人口繼續上升,容許發展商推出「蚊型盤」、「棺材盤」、「納米盤」。

香港的房屋政策有很多方面相對落後。《香港01》曾倡議規管私人住宅單位的最少居住面積,不少地區如英國、台灣,以至與香港相鄰的深圳均有相關規定或指引,香港公屋也有相關建屋規定。《香港01》也曾倡議重推租務管制,限制業主的加租幅度及保障租戶的續租權利。從可負擔居住權的角度出發,一個人每個月在租金的支出不應超過某個百分比,雖然劏房租戶的每月租金與收入比率中位數與私樓的住戶相若,但他們的收入本來就比較低,將三成的月入交租後,只會更加捉襟見肘,也會變相加劇政府的扶貧壓力。當然,劏房等不人道的居所應該逐步取締,但也需要短期措施有效控制租戶的住屋成本,社會要問:要他們每個月繳交不可負擔的租金,豈不是雙重的不平等?

民間團體在這方面也一直有做研究和組織工作,然而當記者與捍衛基層住屋權益的阿伍、青年拒當樓奴運動的崇理和William談及住屋權,他們都顯得心灰意冷,手執「民間房屋政綱」的阿伍更加指:「好像給什麼都掉進深海那樣。」

阿伍手中的「民間房屋政綱」,提倡的是比基本住屋權更進步的「可持續發展社會房屋」。這份政綱建基於聯合國的可持續發展觀念,強調住屋的:(1)可負擔性;(2)共融性;(3)社區性;(4)多元性,和(5)人民性及參與性。這裏說的共融性和多元性是指在社區的人口構成、基礎設施、文化和消費場所都要顧及不同年齡、種族和階級背景的人士,例如某個社區不應該只有大商場,也應該有小商戶讓弱勢人士消費;這個社區也應該有空間讓社福機構進駐,提供如幼兒託管、長者照顧等服務。社區性、人民性及參與性強調要透過由下而上的居民組織,讓他們參與公共事務,凝聚社區共識和歸屬感。這些原則雖然相對抽象,然而當我們想到「悲情城市」天水圍及「商場連着商場」的將軍澳,我們就不得不承認住屋權指的是一個適宜的居住環境,而這一定包含平等和諧的社會關係,光是建屋只會製造更多「悲情城市」。

當我們想到「悲情城市」天水圍,我們就不得不承認住屋權指的是一個適宜的居住環境,而這一定包含平等和諧的社會關係。圖為天水圍社區。(資料圖片/陳嘉元攝)

不過,回到原點,三位受訪者都同意,一個尊重基本住屋權的房屋政策必須擺脫公營房屋市場化的現況。最近有消息指,政府會用《收回土地條例》收回地產發展商囤積的農地,以興建更多公屋,建制派大黨民建聯早前更登頭版廣告建議政府這樣做。這些遲來的聲音反映政府其實一早有能力用這把特首林鄭月娥口中的「尚方寶劍」,只是沒有勇氣去撼動既得利益結構,讓房屋政策幾年來可謂原地踏步—例如在之前的「土地大辯論」,民間的主流聲音是優先發展棕地,並收回粉嶺高爾夫球場用地興建公屋。上星期又有消息指,政府會在新一年度的立法會會期提出向空置單位加收雙倍差餉的「空置稅」,以迫使發展商將建成的單位盡快推出市場或出租,其成效如何有待查證,然而這再次證明政府是可以主動加大對樓市的調控力度,以扭轉存在已久的房屋危機。

放棄置業主導可能會引起以下質疑:即使某個家庭可以接受一輩子租用公屋,但當他們要供養子女,就會想有房產留給下一代。必須承認,這個擔憂實屬人之常情,但關鍵是我們如何看待公共資源的交換價值。

在現行公屋制度下,公屋戶主去世或遷出後,原租約可無條件地批予單位內居住亦是認可成員的戶主配偶,亦可批予居於單位的其他認可成員,但他們須接受「全面經濟狀況審查」(包括入息及資產審查)及「住宅物業權審查」,以釐定他們批出新租約的資格及應繳的租金水平。一經批准,家庭總入息經核實未超過公屋入息限額2倍,須繳交原有租金;總入息介乎公屋入息限額2至3倍之間,須繳交倍半淨租金另加差餉;總入息介乎公屋入息限額3至5倍之間,則須繳交雙倍淨租金另加差餉;而總入息超逾公屋入息限額5倍(只適用於未能通過「全面經濟狀況審查」但符合「住宅物業權審查」及有家庭成員正在領取/符合資格領取社署發放的傷殘津貼的家庭),則須繳交雙倍淨租金另加差餉或市值租金(以較高者為準)。

在現行公屋制度下,公屋戶主去世或遷出後,原租約可無條件地批予單位內居住亦是認可成員的戶主配偶,或是居於單位的其他成員。(資料圖片/黃永俊攝)

家庭總入息超逾公屋入息限額5倍或家庭總資產淨值超逾公屋入息限額100倍或在香港擁有住宅物業或選擇不申報家庭入息/資產/是否在香港擁有住宅物業的住戶,將不獲批新租約,並須交還公屋單位。

可見,現行公屋政策對於戶主離世後的轉換住戶申請其實頗為寬鬆,它容許某個家庭在居住資助房屋一段時間後有一定的儲蓄遺產。所以真正的問題在於人們如何在生命中建設財富,即資產升值,而房地產在資產升值的過程中應該有多重要。香港以至世界各地出現的房屋危機都證明,容許逐利者主導一個地區的房屋分配,只會造成災難—大多數人沒有辦法享有他們應得的基本居住權,適足住屋權更是無從說起。再者,「樓市只升不跌」的神話只會讓更多人投身投機炒賣房地產的遊戲當中,這不但會造成泡沫,對於一個地區的多元經濟發展有害無益;更為根本的是它不斷加劇既有的不平等,讓有樓者賺得更多,無殼蝸牛更難上樓。只有公營房屋主導房屋政策,才可確保所有人有應得的基本住屋權。

上文節錄自第180期《香港01》周報(2019年9月16日)《推行具生活尊嚴的房屋新政 居住權必不可少》。

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