【收回土地條例.四問】第一問:特區政府收回了多少地?

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特首林鄭月娥定於下周三(10月16日)宣讀新一年度《施政報告》,社會各界關注她將如何就解決香港深層次問題提出對策。

林鄭已預告會在《施政報告》中交代「重中之重」的土地房屋問題,其中關於動用《收回土地條例》這把「尚方寶劍」收地發展公營房屋這個消息,近日社會上議論得沸沸揚揚,不少意見同意此一方案,甚至有新界持份者表示願意接受政府補償收地,但另一方面也有人繼續質疑收地難以立刻解決短期房屋需求,更無法處理現時反映在街頭示威上的政治矛盾。

對於一些跟《收回土地條例》相關的基本問題,無論政府與相關人士始終都未能給出確實答案,譬如特區政府過去引用條例收回了多少地?徵收土地後向業權人發出的補償價格合適與否?發展公營房屋項目從收地到入伙需時多久?而在收地後又能否確定土地必定是被用作原先宣稱的「公共用途」?今期《香港01》一一為您解答……

《收回土地條例》近日再次成為熱議話題,不同政黨都呼籲政府要引例收地發展公營房屋,但也有部份人士唱反調說這一做法尚有隱憂,然而社會對於該條例過去的運用情況其實並不十分清楚,這當中還包括一個最基本的問題:政府引用《收回土地條例》徵收過多少土地?

令人匪夷所思的是,對於這樣一條簡單問題官方至今居然還沒清晰答案。《香港01》去年5月的文章是靠統計憲報刊載公告得出歷年引例次數,隨後政府回答議員提問則以涉及工程項目作為單位,可是這些數字其實都無法反映被收回的土地量;同年8月,親建制智庫組織智經研究中心發表的研究報告嘗試整理政府年報資料,得到「2003至2016年,政府共徵用本港約200公頃私人土地」的結論,但年報所載只是當年完成整個收地程序的土地,同時這些地段亦非限於透過《收回土地條例》徵收所得,故此仍然不能真確地反映問題的答案。

1999年九龍城收地發展居屋,結果建成的是豪宅。(梁鵬威攝)

總面積逾300公頃 政府資料不準確

為了得到一個準確數字,《香港01》特別翻查歷年收地圖則,從而整理出特區政府引用《收回土地條例》徵收的土地總量為315.4公頃,面積相當於16.6個維多利亞公園或1.8個粉嶺高爾夫球場;但對於香港四分之一的市區或已發展土地來說,回歸以來收地量僅佔其百分之一左右,並且是全港公營房屋用地的不足兩成而已。特別需要注意的是,上述數字係針對政府直接引用《收回土地條例》收回的地段面積,而不包括透過其他法例如《道路(工程、使用及補償)條例》、《水污染管制(排污設備)規例》、《鐵路條例》徵收的土地;過去政府從各種途徑公布收地相關資料時,經常都會將這些使用不同法例收地的數字整合計算,導致外間難以藉此獨立審視《收回土地條例》使用情況。

在統計過程裏,我們還發現近年政府公布一些相關資料可能有錯誤,譬如經常被徵引的1997年7月至2017年底政府曾為154個公共工程及市區重建項目引例收地,此一數字疑似將1997年1月回歸前的幾個收地項目也計算在內;又如2014年4月「收回土地以便興建屯門第54區鄰近寶塘下之公共房屋」(2004年第15期憲報第2168號公告)項目,憲報公告與收地圖則均列舉涉事地段為34個,但政府今年初回應立法會議員朱凱廸時卻稱該項目收回了「35個私人地段」,箇中原因應該是將丈量約份第132約地段第1081號A分段及B分段分開計算;另外,去年智經研究中心嘗試接洽政府部門取得徵收私人土地補償金額歷史數據,地政總署卻回覆指沒有備存此一資料。上述情況反映政府在統計收地資料一事上仍有改善空間。

徵地逾半在北區 建屋僅次排水渠

回歸以來透過《收回土地條例》徵收的土地裏,有超過一半是位於新界北區(181.23公頃),往後依次為元朗區(87.74公頃)、離島區(14.55公頃)、屯門區(13.42公頃)、九龍區(9.54公頃)、大埔區(3.8公頃)、荃灣葵青區(1.63公頃)、沙田區(1.28公頃)、西貢區(1.15公頃),收地量最少的則是港島區(1.06公頃)。若以收地用途劃分的話,牽涉水務工程與相關基礎建設項目的土地佔六成多(199.15公頃),第二位則是用了收地總數近三成的公營房屋及其配套設施(87.53公頃),其餘進行市區重建、鄉村擴展區、鄉村重置區、興建學校、街市、康樂設施、安老院及護理中心的被徵地段總計不到一成(28.72公頃)(表一)。綜合這些數字,可以歸納出《收回土地條例》從來主要用途之一就是在新界收地發展公營房屋。

還有一點值得注意的是,排水渠、河道治理等水務工程在眾多引用《收回土地條例》例子裏的收地量居首,而這些項目需要沿着水渠或河道範圍來徵收一長線範圍內的土地;有個別例子甚至是橫跨不同分區,例如2005年3月「新界大埔九龍坑麻笏河及九龍坑段與康樂園段過鐵路渠道的排水改善工程」(2005年第11期憲報第1235號公告)穿過大埔區與北區,2008年1月「新界北部雨水排放系統改善計劃,B部分—新界上水馬草壟、營盤及石仔嶺雨水排放系統改善工程」(2008年第3期憲報第355號公告)則涵蓋元朗區與北區。這些收地案例基於工程特殊性質往往牽涉更大數量地段,業權糾紛當然也較發展公營房屋或興建其他設施的收地項目更複雜,但是政府最終多數都能夠成功完成收地及相關工程,正正說明這點對於引用《收回土地條例》未必構成障礙。

收地量今年回升 引例增加成趨勢

觀察特區政府每年利用《收回土地條例》徵收土地數量,我們能夠看到從2000年到2018年之間的收地量基本都維持在20公頃以下,而這十九年之中又有十五年的收地量是在10公頃以下,可見特區政府確實在很長一段時間內減少使用《收回土地條例》;直到2019年這個數字才總算被推回較高水平,截至9月前政府共為觀塘、土瓜灣及北區的八個公共工程或市區重建項目引用《收回土地條例》徵收55.16公頃土地,但與最高峰的1998年收地量104.50公頃相比仍有很大距離。況且單是回歸頭三年透過《收回土地條例》所徵收的土地面積(152.03公頃),便已經接近於之後二十年借助同一條例收回的數量(163.37公頃),故此近年有批評稱政府並未善用《收回土地條例》,起碼在收地數量上是可以成立的。(表二)

特區政府利用《收回土地條例》收地面積最廣闊的單一項目,是上月最新出爐的古洞北、粉嶺北新發展區發展計劃前期及第一期工程;該項目透過《收回土地條例》徵收的土地共有53公頃之多,是回歸以來收地總量的16.8%。而剛好在古洞北、粉嶺北項目發出收地公告的同一天,內地《環球時報》又刊出了財政司司長陳茂波專訪,他說:「土地房屋方面,特區政府也認識到這個是我們香港社會最痛,也是最大的民生的問題,一定要下大決心把它做好,引用《收回土地條例》去收地。我們估計未來五年要使用條例去收地的話,有好幾個項目陸陸續續要鋪開,這些項目加起來往後要收的地有超過700公頃。」

由此不難預期,未來特區政府只會愈來愈多地使用《收回土地條例》徵收土地。

繼續閱讀:【收回土地條例.四問】第二問:收地補償價格合不合適?

上文節錄自第183期《香港01》周報(2019年10月8日)《追尋尚方劍痕:《收回土地條例》四問》。

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