【收回土地條例.四問】第四問:真的作「公共用途」嗎?

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2017年11月立法會會議上,發展局局長黃偉綸指出引用《收回土地條例》必須因應「公共用途」,並說:「在確立有關的『公共用途』之前,政府並無理據及權力引用該條例收回私人土地。」不過去到成功引例收地以後,政府又能不能確保這些「公共用途」最終得以貫徹?

承接上文:
【收回土地條例.四問】第一問:特區政府收回了多少地?
【收回土地條例.四問】第二問:收地補償價格合不合適?
【收回土地條例.四問】第三問:從收地到入伙需時多久

現行《收回土地條例》第4條只指明了「凡發出命令以收回土地,須在憲報刊登中英文公告,說明該土地須作公共用途及將予收回」,第19條則規定「在任何收地公告內,如述明須收回該土地作公共用途,即已足夠,而無須述明該土地須用作某特定用途;而載有該項陳述的公告,須作為該項收回是作公共用途的確證」,可是相關公告所述「公共用途」最終會否落實卻不在法例條文的規管範圍,無法保證政府引例收回土地以後必然兌現承諾,而且我們查考回歸以來各次引用《收回土地條例》的案例後,亦確實發現當中存在一些「貨不對辦」的例子。

九龍城拆房收地 居屋項目變豪宅

在政府引用《收回土地條例》發展公營房屋的項目之中,最值得注意的是1999年12月「收回土地以便香港九龍城延文禮士道的寮屋區推行居者有其屋計劃及興建學校、延文禮士道的延展部份及遊憩用地」(1999年第50期憲報第7959號公告)。該項目涉及收地範圍為九龍城民生書院以北的46個私人地段區塊,合計面積約14,700平方米,大部份都是建有寮屋的農地。

為配合這個收地建居屋項目,房委會及房屋署早於同年8月宣布進行寮屋區清拆計劃,安排受影響住戶接受入息及資產審查,由此決定安置他們入住公屋或以綠表資格選購居屋,務求能夠儘快完成相關程序。2001年7月清拆工作完成前夕,房署發言人更稱:「押後清拆行動,勢必影響將會在該址興建的一所學校,及一個有740個單位的公營房屋的施工進度。」到2003年,又有消息稱該處將用作興建兩幢39層公屋,可建樓面約45.9萬平方呎,提供980個單位。

政府引用《收回土地條例》收地建屋,卻沒有機制監督事後真正落實。(資料圖片/梁鵬威攝)

經過廿載光陰以後,在寮屋區舊址我們可以看到民生書院仍然坐落在旁邊,延文禮士道是被延展了沒錯,香港兆基創意書院也於2007年11月進駐校舍,遊憩用地則有將殘存舊村石屋活化而成的「石屋家園」,內有文物探知中心、多功能活動室、懷舊咖啡冰室及明陣花園等設施……這些基本上都符合刊憲時列出的各種「公共用途」。

然而說好的「公營房屋」呢?兆基創意書院西側確實建造了四座十層住宅大樓以及一群獨立屋,單位數目為134個,實用面積由509至1,979平方呎不等,但它並不屬於「居者有其屋」或「公營房屋」,而是華懋集團旗下的豪宅樓盤「賢文禮士(Parc Inverness)」。它於2017年4月首度開售時曾以折實平均實呎在2萬元上下且低於同區樓盤作為招徠,到近年單位建築面積呎價已升至3萬元以上。

土地登記處地段登記冊顯示位於九龍塘延文禮士道38號的「賢文禮士」現址地段編號為新九龍內地段第6493號,有關地段於2010年2月作為「滾存供應土地」被列入政府賣地計劃,同年9月該地段以17.16億元的最低出價保證獲勾出,時間剛好就是政府初次傳出傾向復建「非傳統居屋」的一個月後;到11月,地段以21.7億元的成交價拍賣予華懋集團旗下的Panatiff Limited公司,當時其土地用途是主要用作低密度發展的丙類住宅,不過根據城市規劃委員會法定規劃綜合網站的資料,該屋苑現時是跟兆基創意書院校舍一同被劃作綜合發展區(comprehensive development area)而非住宅區。該樓盤今年9月中最新成功標售的4伙單位據報涉資逾1.82億元,比起最初「基本工程儲備基金」留給整個寮屋區收地計劃項目的預算0.92億元還要高出一倍。

石屋家園。(資料圖片)

上水建中學夭折 改建露天停車場

不是用於發展公營房屋的引用《收回土地條例》項目亦同樣值得我們關注,例子有2003年10月的「收回土地以在新界上水第31區興建一所小學及一所中學」(2003年第43期憲報第7195號公告)。該項目涉及收地範圍為上水馬適路與天平路旁的29個私人地段區塊,合計面積約10,130平方米,其中部份地段建有村屋,故此需要另行安置住戶。立法會財務委員會工務小組委員會曾於2003年10月討論相關工程項目,當時政府計劃是將兩所學校一同進行合約招標,但有出席議員引述區內校長表示中學學額已經供過於求,並且提出將它們分開審議及表決,結果政府決定暫時撤回整項工程建議,並於2006年2月將小學工程單獨提交給小組委員會且獲通過,最後該址在2008年9月成為上水惠州公立學校新校舍。

那麼原本應該用來興建中學的位置呢?2004年5月至6月間,北區中學校長會先後向教育統籌局及立法會教育事務委員會反映了其立場,詳列地區學額數據以支持「為更有效運用公帑,應擱置興建中學,改為興建小學,供小學轉全日制之用」。在2006年2月審議小學工程項目的立法會財務委員會工務小組委員會會議上,時任建築署署長余熾鏗依然表示旁邊的工地將會繼續興建「另一所學校」,但實際上該址自同年底起已經透過政府短期租約變成一個私營露天停車場,名為「馬適路停車場」。

巧合的是,毗鄰新鴻基地產旗下豪宅樓盤「皇府山(Noble Hill)」也是在2006年落成,而且由於該屋苑停車場的泊車位供應緊張和價格昂貴,所以有一些住戶或訪客至今還會選擇將他們的車輛停泊在「馬適路停車場」裏。

2003年政府在上水收地起中學,最後卻變了停車場。(資料圖片/梁鵬威攝)

在城市規劃委員會法定規劃綜合網站圖則上,有關土地現時仍跟惠州小學校舍一同被劃作政府、機構或社區用地;另外根據運輸署公布截至今年6月的資料,「馬適路停車場」不屬於其轄下的政府停車場。地政總署網站及憲報刊登政府公告短期租約招標記錄則顯示,聯樺有限公司曾於2006年9月以月租128,000元投得馬適路與天平路交界處一個面積5,560平方米的收費停車場;到2009年8月,加榮有限公司以月租195,000元競得了同一項目;自2013年1月起,該項目又由威信停車場管理(控股)有限公司接手,每月租金先從其時的246,832元升至2016年1月的400,000元,今年2月再進一步增至483,800元。停車場這十餘年來累積為政府提供的租金收入已達4,000萬元左右,接近於當年整個收地項目預算徵用費的4,300萬元。

刊憲用途未落實 收地機制須監督

無論是從居屋變私樓的「賢文禮士」,抑或由中學變停車場的「馬適路停車場」,兩者最後真正建出來的東西皆不符合政府刊憲時提出的用途,甚至還稱不上是《收回土地條例》所說的「公共用途」。本來這些居屋、政府、機構或社區用地被改劃做其他用途也不算什麼怪事,像九龍老龍坑山谷道邨於2002年被拆卸後被規劃成為居屋用地,但該地皮隨即因同年決定停建居屋而交還政府,期間也曾批出過短期租約作臨時停車場之用,最後在2010年拍賣給新鴻基地產建造豪宅樓盤「天鑄(Ultima)」,問題是前述例子牽涉土地當初可是政府聲稱為「公共用途」徵收所得,相關地段擁有人必須放棄自己的私產,原有住戶還要被迫遷移別處,事後政府如果能夠簡單改變土地規劃作非「公共用途」,對受影響人士以至整個社會都是極不公允。

何況當政府改變這些土地用途時,社會上亦非沒有其他聲音和建議,可見它們不是別無他選下的無奈決定。延文禮士道地皮從列入賣地計劃到勾地拍賣的幾個月間,運輸及房屋局於2010年5月至9月進行了「資助市民自置居所公眾諮詢」,及後10月發表的報告也指出「復建居屋和提供購屋貸款兩項措施,最受市民廣泛討論……在論及復建居屋的發表意見者之中,以支持者較多」,然而政府卻在下一個月將這塊原本用作興建居屋的地皮賣給私人發展商。同樣,馬適路地皮雖然被反對用作興建中學,可是立法會財委會工務小組委員會與北區中學校長會都明確建議過原址改為興建另一所小學,政府卻從2006年開始將地皮以短期租約批給私人公司經營露天停車場,可謂在一定程度上加劇了嗣後北區學額持續緊張的問題。

「天鑄」外觀。(資料圖片)

今天《收回土地條例》裏關於引例收得土地實際用途的內容,只有第16條規定:「根據本條例條文收回的任何土地,可由行政長官批租及批出,而批租及批出的條款、條件及價格(不論是租金、地價或以其他形式收取者),以及應以公開拍賣方式或私人合約方式批租及批出,均由行政長官決定」,換言之保障有關土地真正用於「公共用途」的閘口,居然僅得行政長官本人的意志,這一機制設計顯然欠缺任何監督。

隨着近日愈來愈多人呼籲政府增加引用《收回土地條例》以收地興建公屋,檢討條例內容也應該被提上議程,而考慮到過去引例收地的確存在一些「貨不對辦」先例,當中最需要注意的地方無疑是監督政府真正落實刊憲收地時所提及的「公共用途」,否則難保所收土地最終不會被用在完全不同的地方。

上文節錄自第183期《香港01》周報(2019年10月8日)《追尋尚方劍痕:《收回土地條例》四問》。

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