推動無煙城市跑輸世界 港府須加力控煙

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煙草的效用在十六世紀被美洲印第安人發現後,這種帶有神經刺激物的植物,便經各條經商路線,傳到各大洲,成為不少人不可或缺的生活「必需品」。儘管煙草含有的尼古丁可當成神經和肌肉鬆弛劑,但眾所周知,長期使用煙草不但會增加耐受量,並產生依賴性,更會間接誘發心臟病、肝癌及肺癌等病症,傷害性如同倫敦大學榮譽教授莫利(David Morley)所言,是「現今世界上可預防的最主要死因」。因此,打從現代科學研究發現煙草含有大量致癌物質,以及煙草煙霧(另稱二手或三手煙)帶有強烈致癌物後,各國政府都從公共衞生考量,逐步收緊煙草管制,以保民眾健康。

雖然早在1982年,港英政府已因公共衞生考慮,立法劃定禁止吸煙區、規管煙草產品的售賣和廣告,並且在2008年另立罰則,票控在禁煙區違例吸煙的市民。不過相比英國、新西蘭、俄羅斯,甚或不丹等國家,港府多年來在禁煙議題上,始終沒有積極地提出長遠藍圖和具體政策,以追趕世界的禁煙潮流。中國早於2003年已簽署了世界衞生組織(WHO)《煙草控制框架公約》(下稱《公約》),並於2005年《公約》生效後按《基本法》決定《公約》適用於香港,特區政府理應根據《公約》的指導原則,實施有效煙草控制規劃,方能使無煙城市不會流於空話。

有愈來愈多實證研究說明,吸煙不但會導致癌症、心血管和呼吸系統等疾病,吸煙所呼出的二手煙霧同樣對人體有害,而長期接觸這些含有刺激物和致癌物質的煙霧,不但會帶來身體的即時影響,如頭痛、咳嗽、喉部疼痛,更會增加與吸煙有關的疾病風險。有見及此,港府在上世紀八十年代便逐步立法,望能誘導吸煙人士戒煙,並減輕二手煙對他人的影響。具體而言,本港控煙法例有三大方向—分別是擴大法定禁止吸煙區範圍、 限制煙草宣傳、煙草產品售賣的管制及健康忠告。

法定禁煙區亦包括醫院、留產所、安老院、治療中心及任何共用宿舍、收容受感化令人士入住的核准院舍、拘留地方、收容所及感化院。﹙賴俊傑攝﹚

八十年代開始控煙 電子煙帶來新挑戰

1983年,港府首次將公共升降機和陸路公共交通工具下層列為禁吸區,為公共空間禁煙揭開序幕。及後,禁煙區範圍陸續擴大至室內娛樂場所和所有公共交通公具(1992年)。回歸後,特區政府參照以往做法,繼續擴大禁煙範圍,包括所有對公眾開放的室內地方和學校(1998年)、食肆局部範圍(1999年)、室內工作室、街市、公眾遊樂設施(2007年)。總體而言,連同暫緩執行吸煙禁令於2009年7月失效,現時除私人住宅外,本港所有室內地方已被列為禁煙區。

與此同時,港英政府亦嘗試規管煙草宣傳、健康忠告和產品售賣,以阻隔其傳播渠道,減低民眾染上吸煙壞習慣的誘因。例如,1982年,政府首次訂明任何人不得在出版物刊登煙草廣告,其後更擴大至電影、電台的廣告和贊助(1990年)、電影院內的廣告(1992年)、互聯網廣告(1998年),以及撤銷小型店鋪和小販可展示煙草廣告的豁免(2007年/2009年)。

在健康忠告方面,政府自1983年起立例,規定所有在港售賣的煙包須附有中英文式樣的健康忠告,其後更逐步收緊限制,如須展示更強烈和更明顯的健康忠告(1994年)、包裝須標示焦油及尼古丁含量(2000年),以及增加圖像健康忠告(2007年)。

最後,在規管產品售賣上,當局於1993年起禁止售賣或要約出售焦油含量超過20毫克的捲煙,並在後續時間逐步收緊管制,如禁止以銷售機售賣或要約出售任何煙草產品(1998年)、捲煙須裝載於至少20支捲煙的封包內(1999年)、不得售賣或要約出售焦油含量超過17毫克的捲煙(1999年)。

控煙酒辦在酒吧巡查逾1000次,惟當中只作出共160宗包括違例吸食水煙的檢控。(政府新聞處圖片)

值得一提的是,電子煙、加熱煙等另類吸煙產品愈見流行,這些產品又常常包裝成危害較少的替代品,以吸引年輕人和非吸煙人士;可是,現時未有足夠證據確定這些另類吸煙產品的戒煙成效,反而另有研究質疑電子煙和加熱煙皆有損健康,以及或會引致「門戶效應」,即年輕人在使用電子煙後轉吸傳統捲煙。

在謹慎原則驅使下,港府跟隨世衞的最新煙草控制指引,今年將另類吸煙產品納入規管,禁止進口、製造、售賣、分發和宣傳,惟「使用」的罰則與傳統香煙相同,即是在禁煙區使用另類吸煙產品為定額罰款1,500元(或循簡易程序定罪後判處罰款5,000元)。

儘管自有統計開始,本港的每日吸煙人口呈穩步下跌趨勢,但誠如政府在《邁向2025:香港非傳染病防控策略及行動計劃》寫道,未來其中一個公共衞生目標是要把「15歲或以上人士現時吸煙的比率相對減少30%,期望到2025年把吸煙率進一步減至7.8%」。

不過,宏大和符合公眾利益的目標,背後都需要理據和具體政策,才能付諸實行,凝聚共識。本港加強控煙力度其中一大爭議是個人自由和公共衞生的矛盾。是以,港府亦須提出加強控煙的理據,向大眾釐清潛在的社會成本,明確讓大眾明白禁煙可提升社會整體福祉。

陳肇始多年來積極提倡控煙,有「反吸煙一姐」之稱。(資料圖片/梁鵬威攝 )

吸煙雖是個人自由 禁煙卻是政府之責

縱觀全球,儘管現時只有不丹實行全國禁煙,但不少國家的政策同是以此為終極目標。本港作為《公約》適用地區,實有必要逐步加強控煙力度。當然,對於持反對立場的民眾而言,吸煙對自身健康的禍害人所共知,但乃是個人的選擇自由,政府毋須過度介入、干預。可是,若將煙草煙霧對他人健康的影響,以及潛在的社會成本納入計算,吸煙實非全然只是個人喜好之物。

即使本港目前的吸煙人口僅約10%,是全球最低地區之一(表一),但據香港大學社會醫學講座教授林大慶的研究指出,與吸煙相關的疾病仍對本港帶來沉重經濟負擔。按研究估算,2011年本港35歲或以上與吸煙有關的死亡人數為6,826人,當中有6,154人死於直接吸煙,另外有672人因間接吸入煙草煙霧導致死亡。

由此推算,單是該年本港因煙草相關疾病造成的總經濟成本,已高達約56億元(約0.3%GDP),遑論家庭破碎等無形社會成本。誠如研究總結,縱然本港吸煙率多年來皆呈現下降趨勢,惟歸因於吸煙的疾病仍為社會帶來沉重經濟負擔。所以,政府理應加大力度推動控煙,並將口號式的「無煙香港」轉化為具體政策,以減少人命和經濟損失。

控煙酒督察巡查便利店期間,提醒職員在便利店等處所內售賣或供應酒類飲品,均須以中英文在當眼處展示法例規定的訂明通知。 (政府新聞處圖片)

上述結論和本港簽定的國際公約所訂明的責任互相呼應。例如,根據《經濟、社會與文化權利的國際公約》第12條規定,港府有責任保障「人人有權享有能達到的最高身心健康標準」;而世衞的《組織法》序言亦寫道,「享受最高而能獲致之健康標準,為人人基本權利之一,不因種族、宗教、政治信仰、經濟或社會情境各異而分軒輊」。

同樣,其他國際公約,如《消除對婦女一切形式歧視公約》和《兒童權利公約》亦有類似規範。換言之,即使吸煙是個人的選擇自由,但由於煙草煙霧危害他人,使得控煙成為公共衞生的議題,是政府應盡之責。

觀乎世衞建議的控煙介入措施,本港的控制政策難言足夠。從本港控煙歷程可見,現行的政策充其量只在制定和實施禁令,全面禁止煙草進行廣告、促銷和贊助,以及大眾媒體宣傳活動兩方面較為進取;另外三方面,即增加煙草製品的消費稅和價格、標準化所有煙草產品的包裝,以及保障市民避免在所有室內工作場所、公共場所和公共交通工具中接觸到煙草煙霧,仍有不少須改進之處。

既然香港為《公約》的一員,特區政府亦該從善如流,按其指導原則制定政策,「使人人了解煙草消費和接觸煙草煙霧造成的健康後果、成癮性和致命威脅」,更需要指令「適當的政府級別考慮有效的立法、實施、行政或其他措施,以保護所有人免於接觸煙草煙霧」,以實現該公約的重要組成部份—「結合當地文化、社會……以制定和實施有效煙草控制規劃」。

據衞生署控煙辦公室數據顯示,估計2017年全港共有約61.5萬名15歲以上人士習慣每日吸煙,比率為10%。(視覺中國)

重煙稅有效減煙民 創新手段可削需求

理論上,設計禁煙路線圖可從需求和供應着手,而從國外的例子可見,港府可施行的控煙政策確實遠比現在為多。削減煙草需求的措施又可分為價格/稅收措施,以及非價格/稅收措施,前者是指對煙草制品實施稅收政策並在適宜時實施價格政策,以促進減少煙草消費的衞生目標,以及酌情禁止或限制向國際旅行者銷售/或由其進口免除國內稅和關稅的煙草制品;後者即是指以非稅收手段,諸如擴大禁煙範圍、提供替代品、標準化煙草制品的包裝和標籤等方法,來減少吸煙人士的需求。

事實上,以徵收煙草稅收來減少吸煙的需求,其機制不但簡單易明,更是最具效用的控煙政策。有研究出指,當香煙價格平均上調10%,大概會使其需求量下跌2%至8%,對青年人和低收入群體影響尤其明顯。

另外,本港吸煙與健康委員會的調查指出,在支持增加煙草稅的受訪者當中,有不少吸煙人士認為,把煙草價格定為每包100港元有效推動他們戒煙。

目前,本港主要品牌的捲煙售價約為每包港元57至59元,遠較其他已發展地區,如新西蘭(約133港元)、新加坡(約75港元)、英國(約94港元)、澳洲(約187港元,全球最高)為低。不過,按2017年世衞組織全球煙草流行報告指出,已有超過三十個國家將煙草稅提升至零售價的75%或以上,另有接近六十個國家定於70%或以上,惟香港每包捲煙的煙草稅約為港幣38元,只約佔零售價格的67%左右,略低於世衞的建議水平。所以,短期內政府應切實回應早前吸煙與健康委員會的建議,把煙草稅大幅增加100%,以彌補過去凍結煙草稅的決定。

香港吸煙與健康委員會促請大幅增加煙草稅。(視覺中國)

除了稅收措施,本港亦可參照外國推行的控煙政策,減少煙草煙霧對他人健康的危害。首先,在擴大禁煙範圍上,不丹、蒙古、哈薩克等國早已推行嚴厲的政策,禁止民眾在所有公眾地方吸煙,而非像本港只在部份室外地方實施;日本的「路上禁煙」條例則嚴格規定煙民須在街上指定的「喫煙區」吸煙,以杜絕邊走邊吸煙的「火車頭」。

另外,在芬蘭的「無煙城市2040年」計劃中,亦有兩項頗為創新的禁煙範圍可供參考,分別是禁止在家中陽台上吸煙(如果附近有鄰居),以及禁止在15歲以下人士在場時吸煙。

另外,港府亦可考慮從統一包裝和禁止有味香煙上,減少民眾對香煙的需求。現時,諸如加拿大、法國、愛爾蘭、挪威等國,都規定市面上的香煙均須以「中性包裝」(Plain Packaging)出售,意即是不論任何品牌、味道、尼古丁含量的香煙,均須以統一、標準的顏色、尺寸和形狀包裝,而包裝上亦只能載有必須披露的信息(如尼古丁和焦油含量),以及符合規定的健康警告,以摧毀原有包裝的吸引力。

與此同時,我們亦不應忽略薄荷和香味捲煙所帶來的成癮習慣。去年歐洲一項研究發現,薄荷和香味捲煙的用家多為年輕人、女性、收入和教育程度較高,且是吸煙量較少的人。若然政府一舉取締所有薄荷和香味捲煙,發現約有三分之一受訪的吸煙者表示會減少吸煙量,甚至戒煙。雖然研究同時指出,在不同國家、文化的地方,薄荷和香味捲煙與吸煙者的行為並沒一致模式,但其結論亦部份印證了歐盟煙草製品指令中,對香味煙頒布禁令的理據(取締薄荷煙的限期則延長至2020年)。

英控煙團體相信,配合其他控煙措施,英國平均吸煙率可以由2017年14.9%,下降至2030年5%以下。(朱韻斐攝)

港府亦可考慮引進新型替代品,作為減少需求的措施。現時除了自然療法外,本港只有尼古丁替代療法(NRT)和非尼古丁替代療法(non-NRT),可供戒煙之用。前者是指戒煙貼、戒煙香口膠或戒煙糖,而後者則是指安非它酮(Bupropion)和瓦倫尼克林(Varenicline)等藥物。

不過,由於電子煙和加熱煙等替代品的戒煙效用不明,而且帶有潛在健康風險,故當局或可參照瑞典人使用口含煙(Snus)的習慣,減少煙草煙霧對他人的影響。雖然口含煙同樣含有尼古丁成分,但因使用方法是以口含方式將尼古丁吸收至體內,而非像傳統煙草般需要點燃吸入、呼出,故不會產生任何煙霧。

值得強調的是,雖然口含煙對他人的禍害,必定較傳統煙草為小,但長期使用同樣有機會引致口腔和咽癌等疾病。因此,當局務必小心評估替代品及其潛在風險,以免墜入以「禍害較小」的政策取代禁煙長遠目標的陷阱。

如有需要,戒煙中心會因應戒煙者的情況處方藥物、戒煙香口膠及戒煙貼等,抑制煙癮。(陳嘉敏攝)

供應層面不容忽視 多管齊下建無煙城市

誠如《公約》指出,控煙手段不僅止於打擊需求,還可從供應面出發。原則上,減少煙草供應的手法有三,分別是打擊煙草制品非法貿易、提高銷售成本,以及嚴止向未成年人銷售和由未成年人銷售。

雖然海關向來都有嚴厲打擊私煙活動,使得近年私煙活動未有明顯增加(表二),但從緝獲私煙數字長年高居不下,當局亦須考慮加強刑罰,以提升買賣雙方阻嚇性。儘管現時根據《應課稅品條例》,任何人處理、管有、售賣或購買私煙即屬違法,一經定罪最高可被判罰款100萬元及監禁兩年。可是,《亞洲16國私煙問題2017研究報告》指出,單是2017年私煙已佔全港香煙消耗率29.1%,反映非法煙草貿易情況依然猖獗,故政府有必要重新審視相關刑罰。

海關搗破一個位於屯門工廈的私煙倉庫,檢獲約92萬支私煙。(黃景洪攝)

此外,港府亦可透過向零售商徵稅,減少民眾購入煙草產品的渠道,以及提升法定銷售香煙的年齡。例如,芬蘭近年就落實了「牌照費」制度,即任何企業若要出售煙草產品,必須先向當局申請並支付牌照費用(約每年500歐元/櫃位),而每年額外繳交的費用則用作支付控煙人員的成本。儘管政策或許有利財力雄厚的大企業,並迫使財力較弱的小商店退出市場,但在減少總體煙草供應上亦有實際幫助。

最後,在提高最低法定吸煙年齡上,新加坡已決定將最低法定吸煙年齡從18歲,逐步提高到2021年的21歲,以控制吸煙人口的增長。雖然獅城並未就2021年後訂立政策目標,但逐年將最低法定吸煙年齡上調一年,不但不會過於冒進,長遠而言更可建立「無煙新世代」,不失為一個控煙的良策。

總括而言,縱使本港吸煙人口數目低於世界平均水平,而吸煙比率亦在過去廿年呈穩步下跌趨勢,惟這不代表政府可以忽略主動介入控煙的必要性。雖然港府歷年在控煙議題上,只提出了像「無煙城市」的口號宣傳,惟長遠藍圖、時間表、具體政策卻通通欠奉,控煙成效自然事倍功半。反之,既然禁煙乃是政府之責,港府短期不但需要擴大禁煙範圍和增加煙草稅,以趕上國際水平和慣例,長遠亦需要提出口號以外的具體藍圖和政策,方能讓廣大市民體會到政府打造無煙城市的決心和遠見。

上文刊登於第185期《香港01》周報(2019年10月21日)《推動無煙城市跑輸世界 港府須加力控煙》。

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