【全民退保.一】人口老化不可逆 政府勿忘安老之責

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「老有所養,幼有所教,貧有所依,難有所助」本為社會大同的崇高理想,但隨着現代家庭的組織形式改變,以及政府功能逐步擴大,各項扶助弱勢的責任便轉移到政府。雖然本港早在上世紀「六七暴動」後,推出資助房屋和全民免費教育等惠及基層的社會福利政策,漸改殖民地時期的自由放任經濟政策,但在借來的土地上,港英政府在政治上實在沒有動力和誘因,繼續深化社會福利改革,提升政府在二次資源分配的職能,以扭轉「積極不干預」衍生的經濟不公。

隨着人口老化、家庭結構「小子化」兩大結構性原因下,本港未來數十年供養老年人口的財政擔子必定百上加斤。有見及此,當局必須及早正視潛在的挑戰,未雨綢繆,拿出施政遠見和決心,還市民期盼以久的全民退休保障。

現時,港人的退休保障主要是依靠本世紀初才實施的強制性公積金計劃(下稱強積金)和個人儲蓄,政府扮演的角色並不吃重。可是,回望其他國家的發展歷程,政府介入退休保障的理念其實早在十八世紀末就出現。1795年,美國政治活動家潘恩(Thomas Paine)曾出版一本題為《土地公義》的小冊子,建議國家徵收遺產稅後,每年向50歲或以上的民眾分配10英鎊,以紓緩老年貧困的境況。儘管當代的退休保障非如潘恩所提倡,以遺產稅的手段融資,但其前衛的想法卻為政府在退休保障可有的角色,帶來革命性衝擊。

逾半世紀議而不決的難題

二次大戰後,歐洲諸國為防止再度爆發戰爭,紛紛擁抱社會福利主義,向民眾提供生活的安全網,公營退休保障應運而生,惟本港相關的討論卻要等到六十年代才浮現。1965年,殖民地政府發表《香港社會福利目標及政策白皮書》,認為貧窮是「個人問題」,故在照顧老年人口的問題上,理應跟隨華人傳統由家人負責。

強積金制度推行多年,卻未能為市民提供全面的退休保障。(資料圖片)

不過,兩年後港府委託的專家卻得出不同的結論。1967年,英國經濟學者Gertrude Willams提交的報告指出,「沒有實施社會保險制度的代價才是昂貴,因為問題會隨時光消逝而日趨嚴重,因而使這代價亦日益提高……原則上,逐漸實施社會保險制度應視為政策目標之一……」可惜的是,建議最終並未被港英政府採納。反而,鑑於六十年代本港政局不穩,以及社會保險制度的潛在成本未明,港英政府最終只採納另一建議—1971年推出的「公共援助制度」,以公帑補助弱勢社群的基本生活需要(後來演變為綜合社會保障援助)。兩年後,政府再推出「傷殘老弱津貼」,以不設經濟審查和供款的形式,向老人及殘疾人士提供現金津貼,自此便成了貧窮長者的主要社會保障制度。

雖然Gertrude Willams的意見沒有得到重視,但此後有關退休保障的倡議和討論,陸續擴大至民間。七十年代,港府再次邀請英國社會保障部檢討社保制度,並於1977年發表《社會保障:為最不能自助者提供幫助》綠皮書。

可惜在資方極力反對下,兩年後當局發布《社會保障的未來發展綠皮書》,表明放棄設立由勞資雙方共同供款的社保制度。民間並未就此作罷,到了八十年代,香港社會保障學會和工聯會分別推出《三方供款老年保障方案》和中央公積金方案,但各方案再度在龐大阻力下流於「討論階段」。

1993年,時任港督彭定康曾在曾在《施政報告》中,建議成立「老年退休金計劃」,向所有合資格的長者每月發放劃一的退休金。(資料圖片 / 盧翊銘攝)

除了部份立法局動議和諮詢制度,時任港督彭定康亦曾在1993年的《施政報告》中,建議成立「老年退休金計劃」,向所有合資格的長者每月發放劃一的退休金。當年,政府認為與中央公積金及退休保障制度相比,該計劃的優點有四:一、可即時為長者提供退休金;二、涵蓋範圍廣泛(低收入人士、退休人士、家庭主婦納入保障範圍);三、可保證提供不受通脹影響的基本退休保障;及四、供款率較低。儘管翌年的諮詢文件《生活有保障、晚年可安享—香港的老年退休金計劃》已有計劃的初步構想,例如退休金額為工資中位數的三成、供款率為僱員收入的3%等,但構想不但未能凝聚社會共識,更惹來時任中英聯合聯絡小組的中方代表陳佐洱反對,抨擊大增福利開支最終或會「車毀人亡」,當局不得不在1995年放棄計劃,改推強積金計劃作為替代方案,2000年開始實行至今。

1994年,世界銀行發表了《扭轉老年危機:保障老人及促進增長的政策》報告書,就長者退休保障的相關問題提出解決之道,並列出長者經濟保障計劃的三大目標—分別是保險、將入息再分配和儲蓄。同時,世界銀行也提出結合不同的財務保障計劃(即三根支柱)概念,說明多元化計劃較單一方式更有效達成上述目標,並能確切為長者提供經濟保障。

「老年時代」來臨 什麼是理想退休保障?

2005年,世界銀行再發表《21世紀老年入息的支援—退休金制度及改革的國際視野》報告書,將三根支柱增至五根,使長者入息保障體系更為完善(見表)。觀乎其他國家和地區,退保制度已不再是單一計劃、單一財政來源,反而是像世界銀行提出「五根支柱」概念,以多樣化的政策工具,組合成全面的退保制度。

(香港01製圖)

報告書同時建議根據一套首要及次要的標準,來評估退休金制度的改革方案能否達到切合有關國家特定環境及需要的效果。首要評估標準關乎改革後的退休金制度是否足以維持、符合公眾的負擔能力、能持續營運、公平、能預測和穩健。次要評估標準關乎退休金供款對經濟生產和增長的作用。

雖然強積金推行已久,但從近廿載的經驗和反響看來,計劃不但未能為全港市民提供老有所依的退休保障,更有不少為人詬病之處。更重要的是,一如許多已發展經濟體,在生育率偏低和預期壽命延長之際,本港同樣面對人口急劇老化和家庭結構改變,使到退休保障的潛在挑戰已是今非昔比。

若港府續以議而不決的態度,依靠現有的長者綜緩、高齡津貼及長者生活津貼,來否定全民退休保障的必要性和可行性,未來數十年定會自製出更難解決的結構性危機。

本港人口老化速度甚快,政府必須肩負安老重責。(資料圖片/郭倩雯攝)

按政府統計處數據,本港人口老化速度甚快,未來三十年會大幅改變現有的人口結構。按推算,本港65歲或以上的人口將由2013年的102萬人,大幅增至2041年的256萬人,比例由現時每七人之中有一名長者,躍升至屆時每三人之中便有一人是長者。與此同時,在人口老化的大環境下,過去三十年本港男性和女性的預期壽命大約增加了八年,分別達81.1歲及86.7歲,惟總生育率卻由每名婦女生育1.7名嬰兒,下跌至1.1名。

在人口老化、預期壽命延長和生育率低等情況下,本港未來的退休人數勢將多於新增勞動力人口,從而使公共財政和個人供養父母的擔子隨之加重。

同時,近年經濟增速放緩、社會階梯流動停滯、通脹持續及樓價飆升等社會問題,也使本港家庭的財務壓力日增。如同梁振英政府委託香港大學榮休教授周永新研究全民退休保障的報告指出,強積金計劃於2000年底開始後,現今退休的僱員拿到的強積金平均金額約25萬元,而工作不穩定的市民更未能得到強積金的保障。

然而,當本港將步入「戰後嬰兒」的退休高峰期,這一世代的人多從事製造業及低技術服務業,收入偏低和儲蓄有限,家庭負擔較重,按估算他們退休時領取的強積金一般不會超過50萬元。這不僅反證了強積金制度的缺失,也折射出長者須獲家人供養或準備巨額積蓄,方能安享晚年的現實。

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【全民退保.二】強積金大有不足 退休保障難言至臻

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上文節錄自第184期《香港01》周報(2019年10月14日)《老年化不可逆 全民退保政府須履責》。

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