【全民退保.三】社會已有共識 政府決心才是關鍵

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平情而論,不論是強積金制度或是其他長者扶貧政策,皆有不足之處和漏網之魚,難以取代全民退休保障,成為「老有所依」的最後防線。事實上,周永新的研究團隊和政府的公眾諮詢皆指出,各項民意調查及公眾諮詢論壇對退休保障的取態已今非昔比,多數市民支持設立免經濟審查、由勞資官三方供款及透過增加對財團徵收利得稅的全民退休保障制度。可是,什麼才是理想的全民退保呢?

承接上文:【全民退保.二】強積金大有不足 退休保障難言至臻

雖然政府一直迴避跟進全民退保的可行性,但坊間已有不少政黨、智庫和倡議團體提出具體的方案和落實細則,可供參考。總括而言,方案可分為多層保障(非全民)和全民劃一金額、免審查的提案。

政府年初收緊長者綜援申請歲數,引起一場風波。(資料圖片/洪嘉徽攝)

可是,誠如《香港退休保障的未來發展研究報告》(下稱《報告》)指出,不論是民建聯還是新民黨的方案,改革現行制度並推行「多層保障」,其實亦難以平息全民退保的爭議。由於兩者方案的資金來源皆是政府,而非透過改革稅務制度,籌募開支,故按《報告》推算,隨着人口老化的高峰期即將到來,相應的恆常開支將不斷增加。因此,倘若未來政府的財政收入因經濟波動而短缺,當局或會要求僱主和僱員供款,或提高薪俸或利得稅的稅率,以補足資金缺口,屆時定會面對不少阻力。

再者,儘管「多層保障」的申請門檻已略為調低,但設立資產入息審查的結果,實跟現行的制度相差無幾。例如,民建聯建議合資格領取養老金的年齡是65歲,須居港滿七年,不應同時申領其他類同計劃,再配合第三制資產審查計算給付金額。

問題是,這類保障方案可提供的替代率卻與現有制度相若,為低收入及資產較少的人另設一層津貼,只能提升入息低於中位數的替代率,總體而言幫助不大。不過,既然周全的退休金制度乃是市民的基本權利,只要申請人達到特定年齡亦皆應有權享有,關鍵要點該落於如何誘使擁有相當數額資產者「自願放棄」領取退保權利。

全民退保爭議擾攘多年,迄今仍未有大進展。(資料圖片/林若勤攝)

反之,工聯會、全民退保聯席和公專聯提出的全民劃一金額、免審查的方案,在可承擔性和可持續性方面,的確遠較多層保障來得穩建、全面。縱然全民劃一金額、免審查方案所涉及的公共開支,必然較現時的保障制度高,但必須注意的是,由於新增開支的資金來源並非單純來自政府,而是透過強積金轉移或額外供款、政府注資基金,或稅務改革(輕微上調利得稅),使政府經常性開支並無增加。

換句話說,由於全民劃一金額、免審查的方案須另辟融資渠道,自然在可承擔性和可持續性上來得穩建。除此之外,這三個為處於入息中位數人士提供的退休金額,其淨替代率亦較現行制度有不同程度的優化。

雖然各界倡議的全民退保方案已有執行細則和影響評估,但如前所述,六十年代退休保障的討論漸露頭角,社會多年來仍然未有共識,而港府又被自由市場的迷思所困,致落實全民退保的步伐停滯不前,但近年民意才漸見共識。2015年年底,政府在《報告》公布之後,舉辦為期六個月的退休保障公眾諮詢,惟時任政務司司長林鄭月娥曾經表明,政府對不論貧富的退保方案均「有保留」。同時,鑑於政府被公眾質疑帶有「預設立場」,理工大學在該諮詢期同步進行的「香港市民對全民退休保障意見」研究,已反映出民意與公眾諮詢結果相悖。

據兩輪研究指出,約有三分之二市民支持本港設立毋須入息及資產審查的全民退休保障;融資方面,較多市民願意參與供款,但同時強烈要求政府和大財團在財政上作出更大承擔;市民在贊成取消強積金對沖機制的同時,反對政府只以「取消強積金對沖機制」替代推行「全民退休保障計劃」。由此可見,隨着多年來的討論、反思,以及社會大環境更迭,民眾對全民退休保障的取態也有別於回歸前,漸見共識。

理工大學的「香港市民對全民退休保障意見」研究結果顯示,約有三分之二市民支持無審查的全民退保。(資料圖片/梁鵬威攝)

不過,要落實全民退休保障,終歸還須看特區政府有否意願和決心,扭轉承襲自英殖時期的管治思維。英治時期,港英政府往往只考慮短期的政治、經濟利益,不願對社會福利和勞工保障作出大刀闊斧的改革和投資,以便維持「行政吸納政治」的有效性。情況猶如文首提及,雖然港府在「六七暴動」後推出多項福利政策,穩定民心,但同時亦要確保商界的利益不會被社會福利所削,故以公共援助計劃取代全民退休保障。這種務實的管治權術,不單以菁英階層的利益作首要考量,更抑制了社會目標及價值的公共討論。更甚者是,回歸後港府對社會保障制度的取態,或多或少仍保留着英殖時期的框架和理性,變成了阻擋改革的慣常理由。

回歸後,此等管治思維不但仍殘留在歷任官員中,更可見於《基本法》的文本內。《基本法》第107條列明,「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應」;而第108條則列明,「香港特別行政區實行獨立的稅收制度。香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策,自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。」理論上,儘管「量入為出」乃是管治應有之道,但當低稅制和保守理財觀念成為了經濟發展的教條,這變相亦限制了社會福利的發展空間。

事實上,由英治時期財政司夏鼎基提出的「積極不干預」,到首任特首董建華提倡的「儒家管治」、曾蔭權時期的「大市場、小政府」,以及梁振英政府的「適度有為」等施政方針,說穿了只是用不同的表述來包裝不合時宜的理財哲學。

隨着本港人口老化問題日積顯著,政府必須下定決心推行全民退保,讓退休長者可以有尊嚴地安享晚年。(龔嘉盛攝)

1966年至今,本港就設立全民退休保障的爭論不斷,但隨着人口老年化和家庭結構改變,退休安老的擔子亦會相對提高。政府必須認真、慎重地考慮,給予全港65歲及以上香港永久性居民一種定期發放、不設審查的退休金,以確保踏入暮年的退休長者即使面對命運的刁難,亦能靠着社會提供的基礎保障,有尊嚴地安享晚年。

可是,即使設立全民退休保障漸見共識,若政府不敢或不願撇棄僵化的管治思維,終究無濟於事。回歸後,港府承襲殖民地時期的新自由主義理念,過於側重市場在資源分配的職能,完全忽略了無形之手衍生的分配不公。這種清規戒律一方面造就繁榮的虛象,另一方面則繼續加深社會的貧富不均。現時不少長者老年並無財政依靠,是為放任資本主義促成的副作用,只有政府干預才是扭轉市場分配不公的藥方。

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上文節錄自第184期《香港01》周報(2019年10月14日)《老年化不可逆 全民退保政府須履責》。

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