【解讀四中】從中央治港的變與不變 反省「港人治港」

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「要相信香港的中國人能治理好香港」、「必須由以愛國者為主體的港人來治理香港」、「切不要以為香港的事情全由香港來管,中央一點都不管」、「不能籠統地擔心干預,有些干預是必要的」、「干預首先是香港行政機構要干預,並不一定要大陸的駐軍出動」、「要說變,人們議論的總是北京方面政策會不會變,沒有想到其他方面會不會發生變。只要香港同胞團結起來,選擇好的政治人物來管理香港,就不怕變,就可以防止亂。即使發生亂,也不會大,也容易解決」——中共前最高領導人鄧小平於上世紀八十年代初提出「一國兩制、港人治港、高度自治」方針後,隨香港形勢發展,中央治港思想也歷經各種變與不變。

時至今日,由社會深層次結構矛盾衍生並積壓、再藉《逃犯條例》修訂爭議大爆發的焦慮和憤怒,已歇斯底里地咆哮超過五個月,囂張地叫陣整個特區政府及一眾從政精英的無能,也暴露了「港人治港」實踐的某種「失敗」——從近期看,特區政府根本無法有效止暴制亂,以維護社會穩定和安寧;從長期看,只停留在「香港人選香港人」、「香港人管治香港」的想像,而沒有昇華至「香港人能治理好香港」的層面,沒有「當家作主」為世代港人謀福祉的遠見,更沒有藉「港人治港」推動國家治理體系與治理能力現代化的宏願。

沒有人會否認香港亂了,但我們並沒有如「攬炒論」者所期盼般看到解放軍清場,而是在剛閉幕的中共第十九屆中央委員會第四次全體會議中,迎來了中央治港政策的重大轉折,包括將制度化、規範化及程序化地行使《憲法》和《基本法》賦予中央政府的各項權力。民主派一如既往地怒斥中央「破壞『一國兩制』」,然而,只要重溫鄧小平當年的論述,不難發現中共總書記習近平的治港方略,其實與鄧小平所想有高度銜接之處。那麼,當中央變了、回到「一國兩制」的原點了,我們對「港人治港」的思想自覺仍然不變嗎?

四中《決定》可見中央治港政策的重大轉折。

對不少香港人來說,「一國兩制」就是「河水不犯井水」,「港人治港」就是「一人一票選特首」,「高度自治」就是「最大程度的自治」。這樣的論述自1997年回歸以來,就穩穩地佔據了政治輿論場,並深深地紮根在普羅大眾的認知裏,變得神聖而不可侵犯。沒有人在乎中央的說法是否如此,也沒有人把相關說法放在眼裏,因為大家只看見「兩制」;直到香港經濟歷經金融風暴及金融海嘯的衝擊,但特區政府仍然未能促使產業結構轉型,導致發展欠缺新增動力、市民向上流動困難,在資源爭奪問題凸顯的情況下,人們的認知備受迅速冒起的極右本土思潮所扭曲,開始帶有偏見地注意到「一國」的存在,甚至歸咎一切皆因中央「搬紅線」,未能兌現他們所想像的「一國兩制、港人治港、高度自治」,才令香港陷入困局、分配不公、民不聊生。然而,回溯自鄧小平提出「一國兩制」以來的治港方略,我們似乎忽略了某些我們不喜歡的「重點」,導致我們對「港人治港、高度自治」的理解流於粗淺和片面。

愛國者的港人治港

「香港的管理,北京不派人,香港自己找人管,香港必須以愛國者為主體的香港人管理。」早在1982年8月10日,鄧小平會見美籍華人科學家鄧昌黎和陳樹柏等人時,已提出他對「港人治港」的基本原則,就是必須由「愛國者治港」;此後兩年,鄧小平在不同的會議和場合中,包括接見香港各界代表團時,也多次重申「港人治港」的班子必須以「愛國者」為主體,而「愛國者」的標準只有一條,就是「尊重自己民族,誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權,不損害香港的繁榮和穩定。只要具備這些條件,不管他們相信資本主義,還是相信封建主義,甚至相信奴隸主義,都是愛國者。我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度,只要求他們愛祖國,愛香港」。除此之外,鄧小平還強調,「香港要培養人才,逐步參與他們的管理,行政也好,司法也好,財政各方面都要參與,搞好交替。香港的愛國者要考慮怎樣推薦和培養一批合格的人,特別是年輕人,逐步參與,將來才能把香港管好」。換言之,按照鄧小平的構想,愛國的治港者包括行政和司法人員。

然而,關於「愛國者治港」的論述,一直在中共黨代會的報告中缺位,只在2007年中共第十七和2012年中共第十八大報告中,被時任總書記胡錦濤演繹成「愛國愛港人士」;直到2013年習近平接任中國國家主席,翌年在香港政改論戰期間,國務院新聞辦公室發布《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書,再度重提鄧小平的「愛國者治港」論調,強調「對國家效忠是從政者必須遵循的基本政治倫理」,而「一國兩制」下的行政官員、立法議員、司法人員等治港者,都肩負維護國家主權、保持香港穩定的職責;至2017年中共第十九大,習近平再次沿用鄧小平的說法,表明「堅持愛國者為主體的港人治港、澳人治澳,發展壯大愛國愛港愛澳力量,增強香港、澳門同胞的國家意識」,並把有關說法延續至剛閉幕的四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(下稱四中《決定》)中,重申「堅持以愛國者為主體的港人治港、澳人治澳」。

若從「愛國者治港」的論述而言,中央的治港思維是變或不變,可謂見仁見智。而何謂「愛國者」,用鄧小平的說法不難理解,但實際操作時,似乎較難有一套衡量的標準,甚至因而製造了不少投機的空間。以民主派為例,不少人聲稱自己支持「一國兩制」、擁護「祖國統一」,但他們所指的「祖國」,是「中華民國」而非「中華人民共和國」,有些人更表明自己認同的是「文化中國」而非「政治中國」。這種論述多藉否定中國共產黨取得政權的道德性,以否認其在中國執政的合法性;然而, 如果不接受中國共產黨執政,又談何接受由中國共產黨提出並實行的「一國兩制」?至於建制派,雖然總以「愛國愛港」自居,但這種「愛」似乎流於口號或表面,不時被質疑「愛」的只是金錢和名利;當中有部分更非「愛國」的「能者」,不是未能正確理解香港的深層次矛盾,就是自己本身就是既得利益的一份子,議政論政時亦未能實事求是地是是非非。至於向來確守「政治中立」的公職人員,對中央而言,他們可能也不符合「愛國者」的標準,例如近日《人民日報》有專欄文章批評公職人員參與違法示威,而《環球時報》則刊登前港區全國政協伍淑清批評公務員以「政治中立」為由對社會危機視而不見。

這就不難理解,為何四中《決定》會高調提出要加強對公職人員的憲法和基本法教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育,以增強他們的國家意識和愛國精神,並明確指出要「提高特別行政區依法治理能力和水平」。試想像,如果從政者都是「愛國者」,真心維護國家主權、支持國家統一、接受一國兩制,那麼,央港之間的政治矛盾會否沒那麼棘手?港獨這個假議題還會否有發酵空間?

香港由官員到市民,必須清楚認識「一國」與「兩制」的主從關係,才能產生良性的互動。

有限制的高度自治

鄧小平除了為「港人治港」制定基本原則之外,還對伴隨着「港人治港」而衍生「高度自治」提出明確框架,反覆強調「高度自治」有所限度。例如,他曾於1983年6月26日的《中國大陸和台灣和平統一的論談》指出,「我們不贊成完全自治的想法,自治不能沒有限度,既有限度就不能完全」;1984年10月3日,他在接見國慶觀禮團時發表《保持香港的繁榮和穩定》講話,又提及「不能籠統地擔心干預,有些干預是必要的。要看這些干預是有利於香港人的利益,有利於香港的繁榮和穩定,還是損害香港人的利益,損害香港的繁榮和穩定」;1987年4月16日,他會見香港基本法起草委員會時又強調,「切不要以為香港的事情全由香港來管、中央一點都不管,就萬事大吉了。這是不行的。這種想法不實際。」

現代政治學中,「自治」意指主權國家授權地方政府,以相對自主的方式產生執政及議政代表,並依法行使自我管理公共事務的政治權力,當其治理的公權範圍越廣,其自治的程度就越高。本身是基本法委員會委員的港大法律學者陳弘毅曾經指出,中央直接對港行使權力的次數相當少,而香港亦一直享有比世界其他自治區更高更廣更大的自治權,例如擁有行政管理權、立法權、獨立司法權、終審權,可以參與對外事務和國際組織,財政獨立而不用向政府繳稅。港大政治學者閻小駿則曾在其著作《香港治與亂:2047的香港政治想像》中指出,「高度自治」的空間大小,取決於中央與香港之間的政治互信程度的高低。

近年香港內部政治紛爭不斷,部份激進派把「香港獨立」冠以「民主自決」及「內部自決」之美名,為港人帶來了虛幻的想像,令大家幾乎忘卻「高度自治」的原意。事實上,早在八十年代中英談判期間,英方曾經提出以「主權換治權」不果,後來又再以「完全自治」和「最大程度自治」意圖修改中方提出「高度自治」之內涵,但同樣遭中央拒絕,可見中央在「高度自治」的問題上,根本從不退讓。不過,當《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書嘗試把有關倫理和邏輯再清楚闡明,即「中央全面管治權=中央直接對港行使權力+中央授權香港高度自治權+中央對港監督權」,卻遭泛民主派批評中央背信棄義。及後習近平在十九大報告中提出「牢牢掌握全面管治權」、「全面管治權與高度自治權有機結合」,民主派也仍然堅持「高度自治」屬神聖不可侵犯,又不滿中央「龍門任搬」。不過,若以中共因時制宜的辯證觀觀之,「高度自治權」本質上是「授權性權力」而非「固有性權力」,當「授權」的環境改變了,「授權」的內容自然就會改變了;換言之,中央可以因應香港局勢的變化,調節授予香港的「自治權」,當中大部份權力仍然在香港手上,但關鍵權力則牢牢掌握在中央手中。

民主派認為,「全面管治權」的說法是「僭建」的,但翻查《香港基本法起草過程概覽》,其實早於1980年代起草《基本法》期間,由基本法諮詢委員會轄下的剩餘權力工作組所撰寫的《剩餘權力討論文件(草稿)》,已有諮委提出「中央對香港的權力是絕對的、全面的」一說。至於「主權和治權高度有機結合」的說法,其實早於1985年時,被譽為中共理論翹楚的現任中共中央政治局常委王滬寧,已與中國政治學會前副會長王邦佐合撰論文《從一國兩制看主權與治權的問題》,提出這概念是「一國兩制」構想的重要特徵。問題是,香港社會似乎從未正視並理解有關信息。

當四中《決定》指出,要「健全中央依照《憲法》和《基本法》對特別行政區行使全面管治權的制度」、「維護中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權」後,國務院港澳辦主任張曉明發表《堅持和完善「一國兩制」制度體系》解釋,《憲法》和《基本法》賦予中央的權力包括(1)特區的創制權;(2)特區政府的組織權;(3)《基本法》的制定、修改、解釋權;(4)對特區高度自治的監督權;(5)向特首發出指令權;(6)外交事務權;(7)防務權;(8)決定在特區實施全國性法律;(9)宣布特區進入戰爭或緊急狀態;(10)可根據需要向特區作出新的授權;而為「完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制」,上述十項權力將會加以制度化、規範化、程序化。不過,有關解釋再次被民主派批評是「進一步干預」,令兩制空間愈來愈窄。

究竟是「加強干預」,還是「因時制宜」,如果未能摒棄意識形態的偏見以重新認識「港人治港」,央港之間的矛盾恐怕只會越演越烈。專門研究一國兩制的中國人民大學台港澳研究中心教授常樂認為,由回歸至今,中央治港方針先後經歷「井水不犯河水」和「有所為有所不為」兩個階段;全國港澳研究會理事兼北京航空航天大學法律學者田飛龍則指出,中央近年面對香港政改爭議和本土分離主義等挑戰,因應形勢而調整治港方略,在以往偏重「兩制」的取向中,進行檢討和修正,把重心轉移至「一國」的意涵內,以打破「一法各表」的法理亂象,繼而重塑香港的憲制新秩序。

有人會反駁,中央所言是否一定正確?香港又是否要照單全收?現實是,《基本法》的誕生,本身就是具社會主義特色的大陸法制與香港奉行的普通法制,互相衝突但又妥協的產物,而起解釋權和修改權,都歸全國人大所有。以纏繞香港多年的《基本法》第23條立法爭議為例,身兼基本法委員會委員的北京大學法律學者饒戈平曾於2017年3月引述內地學術界建議,認為中央至少可以主動採取4種行動,包括中央敦促香港政府立法;香港制訂暫時性的替代法律;中央暫設香港適用的《國安法》;中央收回該條例的「自行立法」授權,將《中華人民共和國國家安全法》納入《基本法》附件三,直接引入香港。另外,《香港01》今年4月初,亦曾引述權威人士,指內地當局正研究多個積極介入香港立法的方案,包括由人大常委會主動就「國家安全」或「港獨」等問題釋法,令現行法律也可直接處理涉及國家安全的案件。

中共前最高領導人鄧小平於上世紀八十年代初提出「一國兩制、港人治港、高度自治」方針後,隨香港形勢發展,中央治港思想也歷經各種變與不變。

變不變的「一國兩制」

至於在「高度自治」的情況下,「愛國者」應該如何治港,鄧小平當年也曾不厭其煩地指出,「香港的政治制度就不是實行英國的制度、美國的制度,今後也不能照搬西方的一套。如果硬要照搬,造成動亂,那是很不利的……現在如果完全照搬,比如搞三權分立,搞英美的議會制度,並以此來判斷是否民主,恐怕不適宜。」他更明言,選舉需要循序漸進,不一定立即普選,因為普選不見得就能產生愛國愛港的、能夠管理香港事務的人,「即使搞普選,也要有一個逐步的過渡,要一步一步來」。不過,對於長期受英國殖民和自由主義教育的香港人而言,大家所追求的政治制度,似乎就是照板煮碗的西方民主選舉制度;然而,這抽離了香港獨有的歷史脈絡,也無視了一國兩制的發展軌跡,更未有理順中央與香港的政治關係。

如何認識中央與香港的政治關係,亦即如何理解「一國」與「兩制」、「中央思維」與「香港思維」、「憲法」與「基本法」、「全面管治」與「高度自治」、「國家發展」與「香港優勢」的關係。以「行政長官」為例,從身份上而論,基於「雙負責制」,他既要向中央政府負責,也要向特區政府負責;因此,在產生行政長官的過程中,既有香港人參與選舉特首的過程,也有中央政府可以對其進行任命的過程;既有立法會可以彈劾特首的權力,也有中央政府可在彈劾議案通過後罷免特首的權力。然而,目前的特首產生辦法是不完善的,即香港人仍然未能一人一票選取行政長官;另一方面,對中央而言,它也未能直接罷免主要官員。因此,當四中《決定》明言,「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」,有論者認為,這可能是重啟政改的契機,以進一步落實「推選任命制」,即經過選舉委員會的推舉、香港人一人一票的普選、中央政府任命任免的制度。

從習近平對「港人治港」和「高度自治」的強化論述和政策調整可見,他的治港方略其實與鄧小平三十多年前所構思的「一國兩制」有高度銜接之處——首先,在涉及主權的原則性問題上,有強烈的底線意識,根本沒有迴旋空間,因為「主權不是一個可以討論的問題」;其次,在不斷發展的央港互動中保持靈活,認清「一國」與「兩制」、「全面管治」與「高度自治」、「愛國」與「愛港」是統一而非對立的關係;第三,尊重「一國兩制」的無限創造力,實事求是地本着兼容並蓄、海納百川的開放態度,吸收一切有利的政治和經濟發展經驗。例如鄧小平當年一再提到,對於香港,「新問題就得用新辦法來解決」;而習近平也反複強調「問題導向」的思維,在2017年現在屆特區政府就職典禮上,他就提到,「一國兩制」在香港的實踐遇到一些新情況新問題——在維護國家主權、安全、發展利益的制度,還需完善;對國家歷史、民族文化的教育宣傳,有待加強;社會在重大政治法律問題上,缺乏共識;傳統經濟優勢相對減弱,尚未形成新的經濟增長點,住屋等民生問題突出。回歸鄧小平當年的構想,結合習近平上台以來的實踐,就不難判斷,中央治港的邏輯,究竟是變了還是不變了。

當然,習近平的治港思想,也有不同於鄧小平的地方。如果說,鄧小平當時的治港重點是收回香港主權,那麼,習近平當下的治港重點就是落實香港回歸後的治理,而「依法治理」就是他的決策主張。不少把西方法治精神奉為圭臬的香港人或會取笑,「法治」應該是「以法限權」,即限制政府的權力並保障公民的權利,再加上內地人治色彩遠遠超過制度建設,故對習近平「依法治國」的說法有所保留。然而,對內地法制而言,法律就是治理的工具,習近平自中共十八屆三中全會首次提出全面深化改革以實現國家治理體系和治理能力現代化後,就一直重申法治是國家治理體系和治理能力現代化的重要依托,這也是他強調是「治理」而非「統治」的原因——因為「治理」偏重的是工具的運用,即一系列制度和程序的建立和執行,而「治理」的理想狀態就是「善治」,即能夠達到公共利益最大化。在香港的問題上,習近平就屢次強調特區政府要「依法辦事」、「依法施政」、「依法遏制港獨」,在四中《決定》中也不難看出,他對「依法治港」的重視。

不過,鄧小平當年也已經警告,即使能夠落實「愛國者治港的高度自治」,「切不要以為沒有破壞力量。這種破壞力量可能來自這個方面,也可能來自那個方面。如果發生動亂,中央政府就要加以干預。由亂變治,這樣的干預應該歡迎還是應該拒絕?應該歡迎……某些動亂的因素,搗亂的因素,不安定的因素,是會有的。老實說,這樣的因素不會來自北京,卻不能排除存在於香港內部,也不能排除來自某種國際力量……要說變,人們議論的總是北京方面政策會不會變,沒有想到其他地方會不會發生變。只要香港同胞團結起來,選擇好的政治人物來管理香港,就不怕變,就可以防止亂。即使發生亂,也不會大,也容易解決。」

時至今日,沒有人會否認香港亂了,由社會深層次結構矛盾衍生並積壓、再藉《逃犯條例》修訂爭議大爆發的焦慮和憤怒,已歇斯底里地咆哮超過五個月,囂張地叫陣整個特區政府及一眾從政精英的無能,令我們不得不反思「港人治港」的問題——如果沒有反修例風暴,香港就沒有問題嗎?我們有在「一國兩制」的原則下,形成「香港人能治理好香港」的要求和信念嗎?又有藉實踐「港人治港」來推動國家治理體系和治理能力現代化的自覺和宏願嗎?

誠如鄧小平當年所言:「如果有人說什麼都不變,你們不要相信。我們總不能講香港資本主義制度下的所有方式都是完美無缺的吧?即使資本主義發達國家之間相互比較起來也各有優缺點。把香港引導到更健康的方面,不也是變嗎?向這樣的方面發展變化,香港人是會歡迎的,香港人自己會要求變,這是無疑的……不要拒絕變,拒絕變化就不能進步。」——回歸這二十二年來,我們是否為了堅守我們那教條般的「五十年不變」,而忽略甚至抗拒香港在轉型過程中的「應有之變」?當我們因為本土思潮的崛起而對「國家認同」悄然生變的時候,我們又有什麼底氣要求中央以不變應萬變?至於香港人念茲在茲的普選,在四中《決定》並沒有為政改落閘的前提下,在一步登天和循序漸進之間,我們又應該以怎樣的變,去爭取我們想要的不變?

當中央變了、回到「一國兩制」的原點了,我們對「港人治港」的思想自覺仍然不變嗎?

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上文刊登於第188期《香港01》周報(2019年11月11日)《從中央治港的變與不變

反省「港人治港」》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

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