【長期照顧.倡議(上)】糾正雙重失衡 促進需求分流

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香港首任特首董建華1998年在《施政報告》中強調持續照顧的重要性,銳意增設安老院舍及日間護理名額,改善殘疾人士服務,聘請更多人手等。然而距今二十一年,長期照顧問題依舊重重,照顧者殺害長期病患家人的悲劇時有聽聞。

誠如正在公眾諮詢的《香港康復計劃方案》指出,殘疾人士老齡化,不可避免地挑戰着香港的長期照顧系統。一方面,政府須從社區照顧及院舍服務兩方面着手,改善需求分流以滿足社會需要,同時亦應打通安老及康復政策規劃,在人手、融資和科研上通盤改革。

長期照顧模式主要分為社區照顧和院舍照顧兩大範疇,照顧長者、殘疾人士、慢性病患者等。正作公眾諮詢至明年1月底的《香港康復計劃方案》,便是政府2017年委託康復諮詢委員會策劃,為照顧殘疾人士而制訂。根據2013年的調查,香港有58萬殘疾人士,佔總人口8.1%,比2007年多了約六成,且此數據尚未包括智障人士;高血壓、糖尿病、中風、呼吸系統疾病等慢性病患者則佔整體人口的19.2%。加上老齡化趨勢,政府預測65歲或以上人口將由2016年的116萬(17%)急升至2026年的182萬(25%),可預料需要長期照顧的市民絕非少數,服務需求必然會更大。

由於年齡愈高,殘疾和長期病患的比率愈高,而且殘疾人士中多達七成為70歲以上的長者,因此當我們規劃殘疾康復、安老服務等時,也應該從長期照顧整個大範疇來着手。再者,他們需要的護理人手、照顧服務等部份資源相近,甚或重疊,各自為政必然不及整全規劃般周全。在長期照顧中,政府對長者的投入遠大於對殘疾人士的投入,是很好的例子。

長期照顧的政策與數據

從政府歷年來的發展理念可以看出,長期照顧政策集中在安老服務。回歸前有《老人服務綠皮書》、醫管局「社區老人評估小組」等,九七後董建華倡導「老有所養、老有所屬、老有所為」,強調「社區照顧」、「持續照顧」的重要性。可見在談到社區照顧和持續照顧的時候,政府多以安老為重,忽略了長期照顧體系中的其他群體,難以發展全面的保障網。

在人口數字上,長者雖然為長期照顧中的主要對象,例如其人數為殘疾人士的兩倍,但根據社會福利署截至去年9月的資料,綜合家居照顧服務處理長者個案是殘疾個案的逾十倍(表1)。在殘疾人士院舍方面,嚴重弱智人士宿舍的平均輪候時間由2015/16年度的126個月升至2017/18年度的178個月,同期嚴重肢體傷殘人士宿舍的輪候時間更由20.4個月急增至168個月,反映政府對殘疾人士和智障人士等方面的長期照顧投入明顯不足。

更甚者,政府由2000年到2018年間只曾三次調查殘疾人士和慢性病患者。當局或許以為殘疾人士和慢性病患者的情況變化緩慢,這種錯判令其未能及時掌握相關群體的人數和狀況,不利於釐定服務配額和類別,甚至可能間接造成輪候時間比長者多出數倍的情形。

一方面,長者、殘疾人士及慢性病患者三個群體將愈發重合,另一方面,政府要扭轉目前長期照顧服務的不平衡,因此應跳出固定思維,以長期照顧為主題,進行人口調查跟蹤,按未來人口需求作整體規劃。

目前的長期照顧除了服務群體不平衡外,亦出現照顧模式的不平衡,過於倚重院舍照顧,以家居為本和中心為本的社區照顧發展不足,使得長期照顧體系缺乏效益。由於兩種模式政府均有資助,社署為服務主要提供者,當局實應重組一套適合各層級需求的照顧系統(表2)。

院舍照顧:加強規管助分流

在院舍服務方面,政府提供的宿位匱乏。根據今年11月30日的統計顯示,申請護理安老宿位與護養院宿位的人數共41,536人次,其中津助院舍與合約院舍的輪候時間為41個月,申請護養院的平均輪候時間為22個月。

面對院舍覓地及興建耗時等挑戰,當局除了增加資助院舍供應外,亦積極將長期照顧的需求分流到市場,早在1998年就通過「改善買位計劃」,向私營安老院購買宿位,以縮短長者輪候入住資助護理安老院宿位的時間。近年政府採用「錢跟人走」的資助模式,在2017年3月推出長者院舍住宿照顧服務券試驗計劃,讓有需要長者分流到合資格非政府機構營運或私營安老院。

香港目前以院舍為主來應付有長期照顧需要的市民,但如加強社區照顧的支援,對病人、照顧者及社會更有利。(資料圖片/李澤彤攝)

私營院舍的理想與現實

然而,由於私人市場欠缺規管,服務質素成疑。例如私營安老院的人均居住面積為7.5平方米,雖然符合《香港安老院條例》的最低要求,卻遠低於津助安老院舍的17.5平方米和合約安老院舍的20.8平方米等,亦低於2015年公屋人均居住面積的13.1平方米。考慮到老人多需要助行器、輪椅等設備,過小的居住面積顯然嚴重影響居住體驗。

另外,私營院舍屢傳苛待受照顧者的醜聞,如2015年轟動一時的劍橋護老院虐老事件。香港防止虐老長者協會助理總幹事林文超曾表示,每月平均接獲70至80宗有關護老院的投訴,包括長者被阻午睡,以及不聽指示的長者會被剋扣茶點等問題。在殘疾人士院舍方面,更有康橋之家負責人性侵犯院友醜聞,令人髮指。

政府分流需求,絕不能只是給服務券打發輪候者,把長期照顧對象推到質素良莠不齊的私人市場,營造輪候服務人龍縮短的自欺欺人假象。事實上,劍橋及康橋事件更會令人卻步,例如長者寧可苦候政府提供的資助名額,也不敢貪圖快捷走去私人市場。審計署《第六十三號報告書》顯示,2014年願意入住買位計劃的輪候人數比率僅為5%。津助及合約院舍在2015年時輪候平均35個月,而政府資助改善買位的私營院舍輪候只需8個月,兩者需求差距之大並非金錢問題,而是私營院舍的質素得不到認可。

院舍問題既在法例過時,亦在監管不力。《香港安老院條例》1996年實施至今,政府未曾對主體法例提出檢討及修訂。雖然社署於2013年訂立《安老院實務守則》以適應變化,但守則內容相當空泛,難以盡規管之責。比如15.2條寫到「安老院應盡量營造家居氣氛,使住客仿如置身家中」,難以客觀衡量監督。同樣,《殘疾人士院舍條例》於2011年生效,但時至今日,自負盈虧院舍和私營院舍仍只有約30間取得牌照,其餘大部份均以豁免證書代替,而社署對豁免的年期以及全面領取牌照的事項沒有清晰的政策和時間表。例如康橋之家曾接獲勸喻信四封,也獲發豁免證明書。

安老是香港重要政策議題,政府須從社區照顧及院舍服務雙管齊下,滿足社會需要。(吳耀坤攝)

在監管方面,當局相當懈怠,滋長了私營院舍服務素質差的風氣。雖然社署會巡查私營安老院的服務情況,但社區及院舍照顧員總工會秘書鄭清發曾說,社署的巡查模式仍有採用「預約巡查」,令相關院舍可提前準備,避過警告。有非買位私院保健員表示,其任職的院舍雖然大約三個月至半年被巡一次,但管理層和督察關係良好,巡查日期會提前「收到風」,及時做好準備。

同時,監管院舍的勸喻、警告、檢控三種形式是否得到合理利用,也不無懷疑。立法會今年初引述2015/16年度數據,向安老院發警告信佔巡查數不足7%,警告殘疾人士院舍的佔比更是不足1%,遑論檢控數字(表3)。然而,立法會議員張超雄曾撰文引述前線護理員指出,院舍逾矩的情況嚴重。按照更新的《安老院實務守則》,要求院舍要每天為院友洗澡,實際情況是,大部份院友兩天洗一次。又比如,按照《安老院實務守則》,安老院為防止或制止住客傷害自己或別人、損毀財產或造成打擾,可以使用約束物品,但「院方須盡量避免使用約束物品」,並且使用前應取得住客、其監護人、醫生的書面同意,並每六個月檢討一次,但據張超雄反映,超過一半院友被迫使用約束物,做法被質疑過嚴。

胡蘿蔔加大棒

政府要善用總數500間、佔全港宿位超過一半的私營安老院,必須改革法例和加強監管。一方面,政府應及早全面檢討及修訂《安老院舍實務守則》及《安老院條例》,包括制定更具體的標準衡量措施,清楚列明提供人手安排等,以避免灰色地帶和確保院舍有能力和人手照顧護理程度需要相若的長者。《殘疾人士院舍條例》亦應檢討,確保檢控到位。

同時,社署可以仿效醫管局,設立嚴重失當事故報告機制,靠第三方力量防止監管不足。對於已受到多次警告的安老院舍,如仍未有任何改善,社署應考慮停止牌照。社署需要預早與界內院舍商討有關安排緊急接收程序,確保居於受懲處院舍的長者得到妥善照顧,令因制裁所涉及的負面影響減至最低。

社署在今個年度推出為期五年的「私營安老院認證資助計劃」,以全數資助吸引私營安老院提升服務質素,時任社署署長葉文娟形容措施「破格」。誠然,院舍認證制度在國際社會迅速發展,如台灣將「老人福利機構評鑑及獎勵辦法」訂為條例,政府委託專業機構評鑑。然而,情況好像撥款提供院舍券一樣,若搞不好院舍質素問題之根本原因,金錢並不一定能解決所有問題。因此,政府須同時檢討社區照顧及人手,減輕院舍日益嚴峻的負荷,為其提供更健康的經營環境。

繼續閱讀

【長期照顧.倡議(中)】發展社區照顧 支援家人的需要

【長期照顧.倡議(下)】人手、融資、科技——可持續發展關鍵

上文原刊自第194期《香港01》周報(2019年12月23日)《建立長期照顧體系 告別割裂零散政策》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

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