【清潔工.三】扣分制無力監管外判商 政府何時才肯正視?

撰文:
最後更新日期:

上文提及清潔工面對一系列的困境,如在職貧困等。而為何政府工作部門為何不直接聘用清潔工人?政府說實行外判制度能夠提高效率以及提升服務質素,又真的能實現?

政府強調外判招標制度「成效為本」,希望鼓勵市場競爭,以壓低服務價格,簡而言之,就是想用最少的錢購買最好的服務,但假若過程中導致清潔工遭剝削,怎麼辦?

承接上文:【清潔工.二】外判制度下 清潔工困境豈只「被催淚」

事實上,政府有監督機制監督承辦商的服務效果及對工友的保障情況,其中最重要的監督就是對承辦商發失責通知書及扣分。然而,失責通知書更為側重清潔成效,而非工人勞動保障,扣分制的成效亦備受質疑。

扣分制度看似監督 實無牙老虎難阻嚇

以近期的示威事件為例,政府如何監督承辦商,以保障外判清潔工免受催淚煙影響?食環署回覆稱承辦商會向工人提供足夠的安全防護、裝備和培訓,至於針對其他員工保障的細則,例如何謂提供了適切的前線保障、會對未達標的承辦商作出什麼處分等,政府都三緘其口。梁芷茵表示,工會曾向食環署查詢會提供什麼保障予其自聘的清潔工人,對方卻回答有太多細節,沒可能逐條記錄下來。

清潔承辦商拖欠前線工人薪水。(資料圖片/鄧倩螢)

在現行扣分制度下,若某公司三年內被扣三分,則五年內禁止再次投標,而只有四種情況下會被扣分,分別是違反最低工資水平、每天工作時數上限、與非技術工人簽訂標準僱傭合約,以及以自動轉賬方式支付工資予非技術工人的合約責任,所以,即使承辦商沒有為清潔工提供合適的前線裝備,亦不會被扣分。

不少民間團體已指出扣分制是「無牙老虎」,對承辦商毫無阻嚇力,理由即如梁芷茵所說:「基本上,正常公司都不會明目張膽犯錯。」如數據所示(見表),過去數年被政府扣分的公司每年度最多只有一間,對諸如假日、工人安全保障,以及工具質量差等更為隱晦的剝削方式毫無監督作用,才會導致反修例運動爆發至今逾半年,前線清潔工人依舊得不到有效保障的問題。

政府對工會、媒體的回覆亦可見其「市場的歸市場」、「政府的歸政府」,名義上稱「各司其職」、實為卸責的思路。對於工人工作量大增的查詢,政府的回覆是「承辦商須運用其專業知識和經驗,制訂適當和足夠的員工安排和運作模式,以提供符合本署合約中所規定的服務表現標準的潔淨服務」,至於會否增加公共潔淨服務的開支及增派人手,截至發稿前,署方仍無回覆。

不論政府實行外判制的初衷是想省錢,抑或如其所言是為了提高公共服務質素,政府、承辦商和員工三方多年來的糾結及相關爭議,足以證明外判制導致外判工墮入不堪處境。

翻查歷史資料,不難發現,政府極力推動外判制度,除了省錢外,另一重要理據是提高行政效率,所以,政府在上世紀九十年代開始鼓勵不同部門探討不同的服務提供模式。布政司署財政科(財經事務及庫務局前身)於1989年2月出版《Public Sector Reform - A Sharper Focus》,建議改革公共服務管理,鼓勵引進如營運基金、外判制等新模式。因應轉變的需求,政府更於1992年5月成立了效率促進組。自2000年起,效率促進組每兩年就政府的外判情況進行調查,2012年後,因為「外判模式已沒有明顯變化」而停止了這項常規調查。

2018年,效率促進組易名為效率促進辦公室(效率辦),撥歸創新及科技局。據效率辦回覆,外判與採購政策和勞工福利政策不屬於該辦公室的工作範疇。而令效率辦頗為驕傲的是,在瑞士洛桑國際管理發展學院(IMD)於去年5月發表的《2019年世界競爭力年報》中,香港在「政府效率」一項中排名全球第一。

外判清潔工的工具質量都不如政府自聘清潔工。(資料圖片/余俊亮攝)

壓榨工人提高效率 服務質素未必改善

提高行政效率、節省公帑,乍聽之下,無可厚非,但為何政府會在上世紀九十年代末突然對提高行政效率充滿熱情?為何會因而決心大規模採用外判制?這個故事或許可以用另一個版本講述—外判服務的出現,其實是政府當年面臨財政赤字而想出來、企圖透過市場競爭壓低公共服務價格的舉措。

當時,香港經濟因為亞洲金融風暴而下滑,失業率持續上升,1998至1999年度政府財政狀況受公司稅收減少等影響而遭遇赤字,不同的金融機構當時均建議政府削減營運開支,將公營服務如房屋、郵政、供水等私有化。政府當年不僅將清潔服務等「非核心部門」大量外判,內部也以「精簡人手」為由縮減人手,引起公務員強烈反彈,後者更於1999年5月上街遊行,抗議政府的私有化計劃。

外判公營服務的興起,與香港在全球經濟分工下的角色轉換不無關係。根據經濟學學者謝長泰的研究,八十年代內地改革開放,對香港的本土勞動力市場帶來重大影響,大量港商為了尋找廉價勞動力而北上設廠,導致香港的產業由以製造業為主轉型至金融服務業。這個改變最直接的影響是,香港的製造業崗位大量減少,市場對高技術員工的需求激增,大批失業的工廠工人轉型,投身服務行業。根據中大基層關注組梁凱瑋的論述,在香港產業轉型的同時,政府鼓勵將公營服務外判,當中的清潔和保安崗位便成為了不少失業工人的選擇。

香港一向被視為金融中心,在1990年代遭遇金融風暴。(資料圖片/鄭子峰)

歷史自我重複,政府政策亦如是。2002至2003年,政府聲稱面臨700億元的綜合赤字,因而再度重提「大市場、小政府」的方針,以壓縮公共開支,表明要通過「更好運用市場」,來「更有效服務市民」。由此看來,提高行政效率雖然可以成為推行外判制的其中一個理由,但起自於九十年代政府縮減行政開支,以及「大市場、小政府」的財政思路,才是外判公營服務的更大原因。

那為何外判制會與效率扯上關係?梁芷茵解釋,外判制讓政府部門不需要逐一面試每名清潔工,只需簡單地丟「一嚿錢」出來,讓清潔公司幫政府請人安排工作,肯定能提高政府的行政效率。

然而,即使外判清潔服務提升了行政效率,讓香港政府的行政效率於世界排名第一,卻要整體社會花更多氣力承受由此衍生的勞工剝削和承辦商監督問題等一系列惡果,本屬於政府的責任現在要承辦商甚至整個社會承擔,進一步導致社會不公,加劇同工不同酬。政府聲稱提升效率是為了更好地服務於民,但如今這個服務於民的手段卻傷及於民,豈不是悖論?

年宵市場的清潔工作也落在外判清潔工手上。(資料圖片/梁鵬威)

政府採用外判制度的另一理據是,讓專業的公司解決專業的問題,如路面清潔服務等,令市民享受更高質素服務,但外判服務真的能做到又低廉又高質素嗎?事實可能完全相反。為了降低成本,所謂的「專業」外判商反而會採取低效、不專業但省錢的方法,如1999年食環署外判年宵花市的清理工作,清潔公司為了降低成本,僱用缺乏經驗的尼泊爾裔勞工,並且不提供訓練,導致工作進度緩慢,署方最終需要抽調政府清潔工幫忙執手尾。

梁芷茵認為,政府將服務外判出去不見得可以提升工作質素,從商業角度考慮,一間公司若沒有足夠誘因,不會無緣無故自發地提升服務質素,如果政府一開始在投標時將價格設為一個重要標準,承辦商自然會盡量節省用具或清潔劑等裝備的開支,更會為了省錢而聘請較少人手,然而,服務外判後工作量不會減少,甚至有可能增加,在人手或裝備很大可能減少的情況下,承辦商能否做到政府所言提升服務質素,着實令人懷疑。

簡而言之,政府「讓市場競爭」的做法看似能為公營服務挑選出最適宜的公司,但多年過去,得出來的結果卻是公共服務未見有太大改善,反而因外判工遭剝削而民怨不斷。外判清潔工在這場社會動盪中的遭遇,再次證明政府把一切責任推給市場而獲得的高效率,長遠而言,有違於整體社會的分配公義。

相關文章︰

【清潔工.一】示威衝突頻發 前線清潔工「被催淚」成日常

【清潔工.四】海麗邨罷工帶來改變 政府新措施能否消除剝削?

上水公園曾受催淚彈波及 清潔工人沒裝備以高壓水槍洗地

【都市貧窮】外判清潔工裝備不足 貼錢打工

【催淚煙遺禍】清潔工零裝備清潔 藝術家倡清理殘留物重新招標

【11.18‧油尖旺】彌敦道殘留強烈刺鼻味 清潔工無裝備頂硬上

上文節錄自第196期《香港01》周報(2020年1月6日)《被催淚的清潔工 揭示外判制度之惡》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

《香港01》周報,各大書報攤及便利店有售。你亦可按此訂閱周報,閱讀更多深度報道。



X
X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Microsoft Edge 或 Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。