中央重整港澳系統  「一國兩制」委員會成立可期

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中國國務院上周四(2月13日)公布,免去國務院港澳事務辦公室(簡稱港澳辦)主任張曉明的職務,改任港澳辦分管日常工作的副主任,保留正部長級。港澳辦主任一職由全國政協副主席、秘書長夏寶龍兼任。香港中聯辦新任主任駱惠寧、澳門中聯辦主任傅自應分別兼任港澳辦副主任。這是在香港反修例風波後,中央港澳體系進行的重大結構性調整。

對於這次不同尋常的人事調整,很多人聚焦於夏寶龍的「老將出馬」,以及張曉明的「變相降職」。但事實上,此次調整的意義遠超人事,它是在組織結構上全面釐清和理順了中央治港(澳)體系—中央港澳工作協調小組(簡稱港澳小組)、港澳辦、中聯辦之間,乃至和香港(澳門)特別行政區政府之間的關係。更為深遠地看,甚至不排除會把治港工作和對台工作進行整合,有成立「一國兩制」委員會的可能。

全國政協副主席、秘書長夏寶龍兼任港澳辦主任。(中國網信網)

人事調整背後的制度邏輯

每一項重大調整,背後總有一套邏輯支撐。由副國家級的政協副主席、港澳小組的副組長夏寶龍兼任港澳辦主任,客觀上提升了港澳辦的級別,職能上更多地回歸於港澳小組下設的「中央港澳工作協調小組辦公室」。而港澳辦原主任張曉明「降級」為常務副主任,同時香港中聯辦主任駱惠寧、澳門中聯辦主任傅自應兼任國務院港澳事務辦公室副主任,讓「港澳小組-港澳辦-中聯辦」形成了垂直的權力結構,猶如打通了中央治港(澳)體系的「任督二脈」—位於金字塔頂端的是港澳小組,往下是中央政策與辦事機構—港澳辦與港澳小組辦公室,再往下則是駐港澳一線的中聯辦,以及特區政府。這就最大限度避免治港(澳)機構各自為政、多頭管理所產生的內耗。再加上夏寶龍在層級上是副國級國家領導人,又和國家主席習近平有共事背景,這樣的安排表明中央對港澳工作重視的同時,也使港澳辦協調其他部委與地方資源時有更大力量。

在中央治港治澳體系中,港澳小組是負責領導香港和澳門兩個特別行政區工作的最高議事協調機構,由中共中央、國務院等多個部門的負責人組成,下設辦事機構「中央港澳工作協調小組辦公室」,與最為外界熟知的國務院港澳辦是一個機構兩塊牌子。港澳辦作為中央治理港澳的政策機構和港澳協調小組下屬的辦事機構,負責具體處理港澳事務。

張曉明從港澳辦主任正職轉常務副職。(新華社)

港澳小組現任組長為中央政治局常委中負責分管港澳事務的國務院副總理韓正,副組長包括中央政治局委員、中央外事工作委員會主任楊潔篪,中央書記處書記、統戰部部長尤權,國務委員、外交部部長王毅,中央政法委員會副書記、國務委員兼公安部部長趙克志。剛剛兼任國務院港澳辦主任的夏寶龍亦是港澳小組的副組長。

中央治港(澳)體系中另一部門中聯辦,是中央政府在香港(澳門)特別行政區的派出機構,與中共中央香港(澳門)工作委員會一個機構兩塊牌子。雖然港澳辦設在中央,中聯辦設在香港(澳門),但兩者在今次調整之前行政級別上都是部級單位,沒有隸屬關係,也就是說誰也不是誰的上級,這樣的設置很容易造成各自為政和多頭管理。

以香港為例,一個直接後果便是,沒有機構能夠成為香港事務的最終拍板者,以至於凡是有關香港的事情,事無巨細都要中央高層拍板,很多時候既不利於及時解決問題,也很難獲知香港問題的本質,很容易讓中央陷入被動。另一方面,每一個機構都可能有自己的主導利益,在理解中央政策上很可能出現偏差,結果便是政出多門,在治港問題上始終缺乏穩定的政策思路,進而影響「一國兩制」的實踐。

過去半年多以來,因為反修例風波的爆發,困擾香港經濟社會發展和「一國兩制」良性運轉的一系列深層次矛盾暴露無遺,給北京治港工作帶來慘痛教訓。顯然,中央政府要管理香港這樣高度自治且深層次結構矛盾突出的地方,需要一個獨立的、高度集權的、垂直管理的體系,此次港澳辦的調整恰恰完成了這樣的改變。

新任香港中聯辦主任駱惠寧,兼任港澳辦副主任。(AFP)

「一國兩制」委員會或是未來選項

此次調整,可以說是中央治港(澳)系統自香港回歸以來的一次里程碑式改革,是因應過去二十多年的治理經驗教訓,尤其是香港反修例風波所暴露的問題。這也是原來的「割裂」的「消極一國兩制」走向「融合」的「積極一國兩制」在組織機構上的變化,是「積極一國兩制」在頂層制度設計上的體現。

中共十九屆四中全會將「一國兩制」作為國家治理必須長期堅持的十三條顯著優勢之一,充分體現了中央對實施「一國兩制」的信心和決心。眾所周知,「一國兩制」是中國政府為實現國家和平統一而提出的基本國策,最早是為了和平統一台灣而進行的制度設計,只不過在香港和澳門的回歸問題上率先具體實踐。

伴隨着治港(澳)機構的領導機制和組織體系變化,「一國兩制」在香港的實踐也可能發生變化,如果能夠在真正意義上化區隔為融合,化消極為積極,解決香港的結構性問題,在「一國兩制」的制度框架內,讓香港有機融入內地,特別是粵港澳大灣區這樣的國家大戰略之中,必然會成為「一國兩制」台灣方案可資參考的範本。

在對台工作和台灣問題上,同樣面臨着巨大挑戰。過去四年,中美衝突愈演愈烈,台灣成為雙方戰略爭奪的焦點,兩岸關係也發生了巨大變化。蔡英文連任台灣總統,讓原本就進入冰河期的兩岸關係陷入更大的不確定性中。另一方面,對北京來說,統一勢在必行,2017年的中共十九大,習近平提出了分2035、2049兩階段完成國家統一的時間表,去年初又進一步提出要在兩岸協商的基礎上形成「兩制台灣方案」,這意味着北京必須要有一個兼具戰略謀劃與執行需要的結構來統籌相關工作。

雖然現時在處理台灣問題上有高規格的中央對台工作領導小組,由習近平擔任組長,中央政治局常委、政協主席汪洋擔任副組長,統合了中共中央、國務院、中央軍委,以及中辦、中宣部、統戰部、外交部、國家安全部、商務部等多個部門負責人,但這一相對鬆散的小組承擔不了推進兩岸統一大計的任務,一直弱勢存在的國台辦更無法承擔這歷史使命。

中央治港系統結構性調整,可能意味着「一國兩制」落實的變化。(Reuters)

鑑於香港和台灣問題的高度相似性,在一個統一的委員會框架下處理,有利於中央統籌兩地工作。因此,在可預見的將來,將港澳小組和對台工作領導小組,以及港澳辦和國台辦全面整合,打造「一國兩制」領導小組這樣的超級班子,甚至升格為「一國兩制」委員會,全面統領涉及港澳台的「一國兩制」事宜,並非沒有可能。

事實上,在中共十九大之後進行的大規模「黨政機構改革」中,就發生了「小組治國」到「委員會治國」的政治體制之變。當時,不僅全新建立了中央全面依法治國委員會、中央審計委員會與中央和國家機關工作委員會等在內的委員會,還將此前的四個領導小組—中央全面深化改革領導小組、中央網路安全和資訊化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組—全部升格為委員會。

可以想像,如果「一國兩制」委員會設立,必然將整合對台小組和港澳小組兩個議事協調機構,習近平自然會是委員會的主任,而汪洋和韓正相應也會擔任副主任,其他中共中央、國務院等多個部門的負責人必然進行統合。這樣設置對於「一國兩制」的實踐,特別是台灣的未來意味着什麼,勢必是一個值得探究和思考的話題。究竟會否如此演進?讓我們拭目以待。

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