【深度】從基本法22條立法原意 看「兩辦亮劍」是否干預香港？
國務院港澳辦及中聯辦日前罕有以「答記者問」形式，譴責主持立法會內務委員會主席選舉的公民黨郭榮鏗濫用權力「拉布」，涉嫌違反四年前就職立法會議員的宣誓誓言，構成公職人員行為失當。郭榮鏗等泛民主派議員反駁指，「兩辦」無權影響或評論立法會如何運作，涉嫌違反《基本法》第22條所訂明的「中央各部門不得干預特區政府依法自行管理的事務」。其實，「中央有否干預香港」的問題，亦即「中央與特區權力關係」的問題，如要討論「兩辦」是否違反《基本法》，就必須回到《基本法》中去，好好理解第22條的立法原意。
第22條歷經十次修訂 釐清特區與內地部門的關係
由「內會亂象」所引發的「干預論爭」，主要涉及《基本法》第22條第一款——「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」根據基本法推廣督導委員會委員、清華大學憲法學博士李浩然編著的《香港基本法起草過程概覽》，該條例前後歷經十個版本的修訂，期間主要針對中央政府、地方政府和特區政府的權力關係和權力範圍進行討論。
1986年起草的第一稿中，第22條第一款為「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區的地方事務」，旨在釐清特區政府與中央轄下部門之間的關係，並確保中央所屬各部門、各省、各自治區、直轄市不會干預香港的內部事務，以保障高度自治。
1986年5月，基本法諮詢委員會的「中央和特別行政區關係專責小組」就此舉行第二次會議，有委員提出——中央關於特區事務的最高授權機構是全國人大，國務院則是具體指導香港工作的機關，可設立香港特別行政區辦公室（或港澳特別行政區辦公室）作辦事機構，亦可在香港設立特派員公署作為處理有關香港事務的聯絡機構，但凡涉及香港的重要決定，則應由「中央人民政府」作出；而內地在港設立的機構（包括由駐軍的軍區機構、國務院、外交部和經濟單位的派出機構，以及各省市派出的貿易機構等），一律不得干預香港內部事務。
不過，這一觀點並非會議的結論，而是以此為起點，展開了圍繞中央人民政府與香港特別行政區權利範圍的討論。
從「地方事務」到「依法自行管理的事務」
「不得干預」的範圍變大了還是變小了？
1987年擬定的第三稿中，第22條第一款出現了調整，被改寫成：中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。為何會將第一稿中的「不得干預香港特別行政區的地方事務」改作「不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」？這一更改使得「不得干預」的範圍變大了還是變小了？
根據草委會第四次全體會議意見匯集，之所以將「地方事務」改為「根據本法自行管理的事務」，原因在於「將來香港不僅管地方事務，而且管中央授權的一些對外事務」。這樣看來，既明確了中央與香港之間是根據《基本法》構成的「授權」而非「分權」的關係，也擴大了「不得干預」的範圍。然而，它又引發了新的爭議。
1988年10月諮委會發布的征求意見稿諮詢報告第五冊，其中有意見要求澄清：如果中央人民政府各部門「不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」；那麼，對於其他「不根據本法」和「非自行管理」的事務，是否可以干預？因此，有人建議刪去「根據本法」字句。至1989年發表的諮詢報告，再有意見要求刪去這四個字，否則會令人以為中央及各部門可以干預「不根據本法」自行管理的事務；除此之外，有內地人士提出，應當將「根據本法自行管理的事務」改為「根據中央人民政府授權香港特別行政區自行管理的事務」，以進一步明確中央政府與特區政府之間的權力關係。不過，「根據本法」四字最終並沒有被刪去。
「及」字之差謬之千里
明確中央與特區屬授權而非分權關係
關於中央政府與特區政府的權力關係之論爭，還可見於第22條的另一個修改建議。上述1988年10月發表的諮詢報告中，有意見認為，應當將22條第一款中所規範的對象從「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區」改為「中央人民政府及其所屬各部門、各省、自治區」。看似只是一個「及」字的修改，背後卻引申出重大問題——如果中央人民政府下屬部門及地方政府部門不能干預特區事務，那麼中央人民政府又能否干預？
支持上述修訂、認為「中央不能干預特區」的委員表示，既然香港特別行政區的高度自治由全國人民代表大會常務委員會所授予，中央人民政府應該遵守全國人民代表大會常務委員會所頒布的基本法，以確保一國兩制、高度自治原則。他們甚至建議條例應該進一步修訂為「全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央人民政府本身」，並在「直轄市」後加「等」字，以確保中央人民政府本身（如國務院）以及其他所有單位不能干預特區事務。另外，更有人提出，應該加上「中國共產黨各級黨委不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」這一句，以確保「中國共產黨」不會干預特區事務。
然而，反對有關修訂的委員指出，根據內地有關法律，中央人民政府所屬部門都有權對任何省、自治區和直轄市作出不同程度和範圍的干預，但該法的規定，切斷彼此這種領導與被領導的關係。另外，也有一些意見認為，第22條應該只作出「原則性」規定，保留條例的彈性，以便中央各部門如國防部及外交部等，可以履行己責處理涉及香港的事務。為令意思更明確，有建議認為應將第一款改為「中央人民政府應根據本法處理香港特別行政區事務」。
最終，第22條第一款保留了第三稿的說法，而沒有再加以修訂。箇中意味，不可謂不明顯。
中聯辦是否「中央所屬各部門」之一？
如何在「不干預」下「承辦中央交辦事項」？
問題是，當中央與特區之間是授權非分權關係，而特區政府根據中央對港的全面管治權而授予特區高度自治權，同時中央又設立港澳辦「承辦國務院交辦」的涉港事項，並授權中聯辦在香港「承辦中央人民政府交辦」的涉港事項，那麼，「兩辦」何以在「不得干預」的情況下，履行其主要職責呢？——可惜，這一疑問，一直沒有獲得澄清。
由立法會前主席兼民建聯創黨主席曾鈺成牽頭的智庫「香港願景計劃」，曾於2018年發表「一國兩制」研究報告，建議按實際需要修改《基本法》第22條，藉此明確中聯辦的地位和職能，好讓其可以「名正言順」地履行中央交付的工作。他和研究員林緻茵在《把中聯辦的地位和職能列入基本法》一文中解釋，儘管2009年修訂的《釋義及通則條例》已相應地把「中央人民政府在香港特別行政區設立的機構」定義為中聯辦、外交部駐港特派員公署及中國人民解放軍駐港部隊，而《基本法》對後兩者職能都有明確規範，唯獨沒有提及中聯辦。
實際上，儘管《基本法》沒有列明「中聯辦」的職能，但在22條的起草過程中，其前身「新華社香港分社」的存續問題曾在討論之列。1987年發佈的《特區與各省區關係討論文件（草稿）》中寫明，彼時負責香港與各省區事務的機構包括新華社香港分社、英國駐華大使館以及港澳辦。前者既是一個新聞機構，也是中國國務院屬下一個駐港機構，承辦國務院交辦的事務，包括香港與各省區的聯絡事務，而港澳辦則負責釐定中央對港澳政策，並促進中央政府與港澳兩地的聯絡。《文件》進一步討論了九七回歸後相關機構的安排設置，包括香港新華社的角色，究竟是繼續代表中央處理香港事務，還是只負責新聞事務？
只是，有關問題的後續討論並沒有出現在其他文件當中，也未能在《基本法》上有所體現。曾鈺成的報告指出，這一遺漏源於香港新華社的實際職能與名稱差異，令它難以直接寫進《基本法》。不過，這種「名不符實」的狀況，回歸後引發不少爭議——在1997和1998年，中央分別以書面形式通知特區政府，表明新華社是中央政府在港工作機構，要求特區政府給予其職能相稱的法律豁免；直到1999年12月，國務院發佈《國務院關於更改新華通訊社香港分社、澳門分社名稱問題的通知》，把香港新華社更名為中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室（簡稱中聯辦），並由原社長、副社會出任中聯辦正、副主任。
值得一提的是，中聯辦組建後，取消了原有的新聞發言人制度，不過，日前中聯辦譴責郭榮鏗等人時，卻是和港澳辦一樣以「新聞發言人」名義發炮。這一變化，除了反映港澳辦與中聯辦已「統一隊形」，也可預見中聯辦日後或將更積極促進政治傳播和輿論導向。不過，它能否藉此扭轉以往在港人心目中那「不想講、不敢講、不會講」的刻板印象，尤其是在「後修例」和「後疫情」時代當中，與香港社會進行有效的溝通，而不會動輒被指責為「干預香港」、甚至被揶揄成「西環治港」，從而化解港人心中的成見和疑慮，仍然有待觀察。
更多《香港01》深度報道文章：
【新冠肺炎．深度】停課不停學口號易喊實踐困難 須破除兩大迷思
【深度】迫「口交」、摑32巴、10童圍毆——童黨欺凌誰之過？
【新冠肺炎．深度】K房、雀館延遲關閉之謎——誰在製造防疫漏洞？
