【基本法】中央對港「干預權」和「監督權」是無中生有嗎?(下)

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小時候總喜歡問老師:「『高度自治』到底有多『高』?」老師會回答:「總之就係好高啦!總之『中央』咩都唔會理香港。」——這兩個「總之」,形塑了許多香港人對「高度自治」的認知;但是,老師並不一定是對的,「高度自治」更不能單憑那兩個「總之」來簡單理解。泛民拉布導致立法會內務委員會停擺,觸發國務院港澳辦和中聯辦連番譴責,輿論卻變成了「中央干預高度自治」之爭;然而,當我們跟隨政治人物空喊口號,又可曾知道,《基本法》內多處可見中央對港「干預權」和「監督權」的根與據?

(《中央對港「干預權」和「監督權」的根與據》系列二之二)

泛民拉布導致立法會內務委員會停擺,觸發國務院港澳辦和中聯辦連番譴責,輿論卻變成了「中央干預高度自治」之爭。(資料圖片/歐嘉樂攝)

「干預之爭」的核心,在於「中央可否干預香港高度自治」的問題。要依法說理,我們就從被視為保障「一國兩制」的《基本法》說起,梳理涉及「中央與特區政府關係」的關鍵條文之起草過程和討論爭端,或有助我們解開中央對港「干預」和「監督」的四大迷思。《【基本法】中央對港「干預權」和「監督權」是無中生有嗎?(上)》已解釋,香港「高度自治」並非與生俱來且毫無限制的固有權力,而是經過全國人大授權的有限度自治,中央並非不能干預;惟1980年代起草《基本法》期間,曾有諮詢委員及起草委員提出企圖模糊把「授權」扭曲成「分權」的意見,更天馬行空地建議把「高度自治」改寫為「完全自治」,不過最終沒有被寫進《基本法》。

香港「高度自治」
擁有「剩餘權力」嗎?

泛民主派認為,「中央全面管治權」並非源於《基本法》,而是「僭建」自國務院新聞辦公室2014年6月發表的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書,並認定它的出現必將削弱「香港高度自治權」;但是,透過上述對「高度自治」權力性質的重新理解,我們不難看出,儘管「全面管治權」在當年沒有被宣之於口,但在《基本法》條文中可謂無孔不入。

如果中央對香港的「授權」和「限權」還不足以令人理解「全面管治權」的存在,我們不妨再來看看關乎央港權力劃分的《基本法》第20條——「香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。」翻查由基本法推廣督導委員會委員、清華大學法學博士李浩然編著的《香港基本法起草過程概覽》,草委及諮委多次就「其他權力(即剩餘權力、灰色地帶、以及未界定的權力)」進行討論,當時已有委員藉此指出「中央對香港的權力是絕對的、全面的」一說。

由專業人士組成的論政團體太平山學會,最早於1986年4月6日在報章撰寫《中央與香港的未來關係》一文,建議《基本法》應列明由中央政府行使及央港雙方共同管有的權力,而所有「剩餘權力」則歸特區政府擁有,以便港府日後靈活處理當時未能預測的特殊事務。有關觀點引起一些反彈,例如時任香港大學植物學教授的基本法諮詢委員徐是雄提出,如果「剩餘權力」撥歸特區,意味香港擁有部份無限制的自治權,故建議全國人大常委會設立專責小組,解決日後涉及「剩餘權力」的問題,以免香港與中央對抗。

《基本法》第20條——「香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。」(資料圖片)

至1987年1月17日基本法諮詢委員會提交《剩餘權力最後報告》,當中主要有兩種截然不同的觀點:其一,由時任立法局法律界議員的港區草委李柱銘提出與太平山學會類似的建議,「剩餘權力」應該由特區政府擁有,以貫徹「高度自治」的承諾;其二,從根本上反對「剩餘權力」議題,因為「剩餘權力」只會存在於「聯邦制」國家,當本身擁有主權的邦或州組成聯邦政府時,會授予政府一定程度的「聯邦權力」,但同時亦保留其他「剩餘權力」,而香港回歸前後都不擁有獨立的主權,它和中央之間更非聯邦國家的關係,而是由中央依法授權。

直到1989年底的《條文總報告》,兩種觀點仍然爭持,更有極端的聲音認為,香港享有的「高度自治」已足夠大,根本不應再授予其他權力,故建議刪除有關條文;另一種走向是,接受「其他權力」由全國人大、全國人大常委及中央人民政府授予,但要求加上「香港特別行政區政府有權抵制對基本法的一切干擾或蔑視」,以防止授權方對被授權方的干預。不過,這些片面而機械地理解「一國兩制」、誤以為第20條是為擴大或收窄治權的意見,不獲絕大多數草委接納;而為應對日後未能預測的特殊情況,有關條文仍然被寫進《基本法》,再次明確香港的「高度自治」和「其他權力」,都必須經由全國人大及中央政府依法授予。

早在《基本法》起草過程當中,草委及諮委已經提出「中央監督權」,而人大釋法機制是其中一種體現。(資料圖片/余俊亮攝)

香港「高度自治」
需要被中央監督嗎?

除了「全面管治權」,泛民主派也對「中央監督權」嗤之以鼻,認為它同樣屬《白皮書》「無中生有」之權;不過,事實上,早在《基本法》起草過程當中,草委及諮委已經提出「中央監督權」。

例如在討論《基本法》第2條期間,根據1989年9月基本法起草委員會秘書處《內地各界人士對基本法(草案)徵求意見稿的意見匯集》,有人明言當全國人大授予香港高度自治權,自然對其擁有「監督權」,否則自治權力就會失控,故建議寫上「本法監督權屬於全國人大常委會」、或「凡逾越本法所授之權力的行政、立法和司法行為均可由全國人民代表大會常務委員會宣布無效」、或「施行本法的監督權屬於全國人民大表大會及其常務委員會」。不過,當時礙於「六四事件」後的社會氣氛,選擇了適當的「制度留白」。

然而,即使《基本法》從頭到尾沒有提過「中央對港監督權」,但並不代表中央對港沒有監督權。根據《國家行政學院學報》2017年3月刊登由華南理工大學法學院副院長夏正林和博士研究生王勝坤合撰《中央對香港特別行政區監督權若干問題研究》一文,可從兩大法理邏輯理解「中央對港監督權」——其一,中央對港監督權是「中央專屬的監督性質的國家權力」,用於監督和控制被授予出去的權力的行使,以保證其符合授權的目的和效果;其二,中央對港監督權,與中央對港直接行使的權力,以及中央授予香港的自治權力,共同構成了中央對港的全面管治權,但頭兩者有必要作出區分,因為其所涉及的事務範圍和權力性質不盡相同,例如中央直接行使的權力主要包括外交、國防等對外主權,是中央作為主權代表的體現,而中央對港監督權則是對高度自治權之下的內部及對外事務進行監督的權力。

即使《基本法》從頭到尾沒有提過「中央對港監督權」,但並不代表中央對港沒有監督權。(資料圖片/余俊亮攝)

深圳大學法學院教授董立坤則在2015年出版的《中央管治權與香港高度自治權》一書中總結,中央對港監督權主要體現在《基本法》賦予中央的各種權力:(1)中央對特區法院的《基本法》解釋權有監督權;(2)中央對特區行使的部份對外事務權享有事前的授權或事後接受備案的權力;(3)任免行政長官及主要官員的權力;(4)對特區財政預算和決算的備案權;(5)要求行政長官執行中央政府指令的權力;(6)聽取行政長官述職、報告的權力;(7)對特區立法會制定的全部法律有備案權;(8)對特區不符合基本法之立法的發回權;(9)對法官任命的備案權;(10)對國家行為的司法管轄權。

問題是,在回歸初期,鑑於中央政府採取「井水不犯河水」的消極政策,既不主動以法理論述釐清爭議,也不積極完善中央對港的監督機制,令「高度自治」形成「總之就係好高」和「總之中央咩都唔理香港」的論述,導致監督權流於形式。

根據夏正林和王勝坤所言,中央監督權實現機制存在兩大問題——首先,中央對行政長官及主要官員的任免機制,仍然缺乏具體的法律規章;其次,中央對特區政府行使高度自治的監督機制,也沒有清晰的程序規則,例如行政長官述職安排仍然未被制度化,而諸多備案審查後也沒有公開監督結果。他們強調,在「監督控制體制」之下,央港之間的權力結構是單向的監督與被監督的關係,監督者如何行使權力完全取決於它的自覺,如果其不積極行使監督權,整個監督體系就會混亂。

事實上,中央治港方針經過「井水不犯河水」和「有所為有所不為」兩個階段,在中共十八大進入穩步落實「中央全面管治」與「香港高度自治」有機結合的新階段,至去年香港爆發耗時逾半年的反修例風波,中央顯然堅定了「積極一國兩制」全面進場的決心。從去年底中共十九屆四中全會通過《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》所見,多項中央對港監督權將會加以制度化、規範化、程序化,當中包括「中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」。

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上文節錄自第211期《香港01》周報(2020年4月27日)《是想像還是「房中大象」?中央「干預權」與「監督權」的根與據》。

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