【監警會】警民互信破裂 距離有效監督警權還有多遠?

撰文:
最後更新日期:

上月,監警會完成就去年6月爆發的反修例運動的審視工作,並發表長達千頁的報告,內容涵蓋由去年6月9日至今年3月初的事件,其中專設獨立篇幅談及「6.9」、「6.12」、「7.1」、「7.21」、「8.11」及「8.31」事件,以及新屋嶺扣留中心和警員身份識別情況。然而,報告未有提及或評論備受公眾關注的警方濫暴問題。時值反修例運動一周年之際,這份被期待已久的報告引起諸多反彈。監警會前委員、新思維副主席鄭承隆形容報告「有內容、無養分」;監警會主席梁定邦則表示,報告只會鋪陳事實及提出改善建議,不會處理警隊有否失職的問題。這使我們不禁要問:誰來處理警隊失職問題?我們需要怎樣的警權監督?

報告在《序言》中列明是次審視工作的三個目的:一、以宏觀角度了解這宗事件,以便監警會更有效地審核警方對涉及個別警員的投訴個案的調查;二、從中汲取教訓,並向警方提出改善建議;三、加強公眾對監警會工作的認識。通過這三個目的,恰好可以看出監警會如何展開工作,並指向何處。

監警會完成就去年6月爆發的反修例運動的審視工作,並發表長達千頁的報告。然而未有提及或評論備受公眾關注的警方濫暴問題,引起諸多反彈。(資料圖片/羅君豪攝)

無獨立調查權 監警會如何「監督警察」?

「以宏觀角度了解事件」並非通過獨立調查,而是以資料審視的方式進行—監警會向警務處索取書面記錄和統計資料、與警方會面收集行動資料等、查看相關行動指令及警方行動期間拍攝的片段等。除警方外,其餘資料來源包括消防處、港鐵、立法會、中信大廈、醫院管理局等,還有網上資料,以及公眾提供的照片及影片等。在每個篇章中,報告會從上述來源拼湊出當日事件發生的時序,例如描述「8.31」事件時,會從傳媒報道的影片中描述當時的情況,亦會引述警方對行動的解釋及每個事件的回應。而審議工作的結果並非對涉及個別警員的投訴個案進行處理,而是通過跟進警方調查,「提出改善建議」。

在「8.31」事件中,監警會報告以大量篇幅梳理當晚經過及事後「死人」謠言如何傳播,卻未有討論警方在清場時有無使用過分暴力或傷及無辜乘客。(資料圖片/余俊亮攝)

然而,監警會的資料審議工作模式並未做到全面審視具體事件。例如在「8.31」事件中,報告以大量篇幅梳理當晚經過及事後「死人」謠言如何傳播,卻未有討論警方在清場時有無使用過分暴力或傷及無辜乘客,僅在結論中建議警方檢討「使用武力拘捕大量示威者的執法行動策略」;對於「6.12」事件中警方使用催淚彈險些釀成踩踏事件,報告亦僅建議警方檢討當日人群控制的策略、前線警員與總部的溝通協調方式,以及制定關於暴動的明確指引等。通讀全文,難免使人困惑報告究竟是在「監督警方執法」,還是在「解釋警方執法」。正如早前退出的國際專家組成員Clifford Stott在Twitter上所寫:監警會報告似乎是一系列經協調的公告,旨在給出「新真相」。

警政學者何家騏指出,監警會報告引發上述質疑並不奇怪,「原因還要歸咎於監警會監督的權力和能力不夠,導致市民對其工作不夠信任。」

監警會全稱獨立監察處理投訴委員會,其前身為成立於1977年、由行政立法兩局非官守議員組成的警方投訴事宜常務小組。1986年,常務小組改組為非法定但獨立的投訴警方事宜監察委員會,1994年12月改稱為投訴警方獨立監察委員會(警監會)。2008年7月《獨立監察警方處理投訴委員會條例》通過,並於2009年6月1日起生效,原有的警監會轉為法定機構,並改稱為獨立監察警方處理投訴委員會(監警會)。

根據《監警會條例》,監警會的法定職能包括觀察、監察和覆檢警務處處長處理和調查須匯報投訴的工作;監察警務處處長對被投訴的警務人員採取的行動;找出警隊工作常規或程序中的缺失和不足之處;向警務處處長或行政長官提供建議等。監警會通過兩層架構投訴警察制度履行上述職能。所謂兩層架構,第一層為投訴警察課,負責調查並處理所有投訴警察的個案。待投訴課完成調查後,便把需匯報投訴的調查報告連同相關檔案、文件及材料提交予監警會審核。監警會在審核報告及材料時,如有疑點可要求投訴警察課提供更多資料,如發現不足,也可要求投訴課重新調查。這即是投訴警察制度的第二層。

《監警會條例》中為能使監警會履行職能,亦訂明其權力,包括要求警方提供資料、重新調查投訴個案、進行會見、提供解釋、呈交報告匯報根據監警會建議採取的行動,以及要求警方就修訂訓令或手冊時徵詢監警會意見等。

監警會通過兩層架構投訴警察制度履行上述職能,然而,整個程序的每一個步驟都未臻完善。(梁鵬威攝)

從調查到監察 警權監督出了什麼問題?

在兩層架構投訴警察制度規定下,當市民不滿警員執法並投訴時,需先聯絡投訴警察課報案,由投訴警察課對個案進行調查,並判斷是否須向監警會匯報;如果個案需匯報,則將調查報告與處理方案提交監警會;待監警會秘書處對報告進行審核、確定資料齊全後,報告將交由四個小組分批審核,最終由監警會主席審核通過調查結果後,再回復投訴人;若監警會未能通過報告,則要向行政長官匯報,並向公眾公開與警方的意見分歧及調查建議。然而,整個程序的每一個步驟都未臻完善。

首先,投訴警察課負責將投訴個案分為三類:須匯報投訴,須知會投訴及毋須匯報投訴。其中,「須知會投訴」是指投訴警察課須向監警會提交資料,但監警會權力範圍內並不包括對其進行監察的個案,即如由匿名人士作出的投訴,或由並非直接受影響人士作出的投訴等。「毋須匯報投訴」則指毋須向監警會提交資料與報告的投訴個案,例如只關乎發出傳票或施加定額罰款是否有效而引致的投訴,或屬於其他法定機構調查範圍內的投訴。

由投訴課負責第一步分類工作的問題在於,若投訴課處理欠妥,監警會難以獲得詳細匯報,亦無法判斷投訴課的定案是否公正。根據監警會年度工作報告,2017/18年度需監警會審核的「須知會投訴」共有617宗,其中11宗經監警會建議下重新歸類為「須匯報投訴」,10宗「表達不滿機制」下的個案重新歸類為「須匯報投訴」;2018/19年度共有765宗,重新歸類的個案分別為2宗和6宗。可見投訴課的分類未必準確,監警會的監督僅限於審核「須知會投訴」分類是否恰當,並不包括「毋須匯報投訴」,監察功能顯然打了折扣。

去年10月,據報警方內部修訂武力指引,包括放寬使用槍械的條件,由遇到「致命武力攻擊」改為「引致或相當可能引致他人死亡或身體嚴重受傷」。圖為去年9月8日香港人權與民主法案遊行。(資料圖片/羅君豪攝)

其次,投訴警察課對投訴個案進行調查後,負責根據調查結果將個案分為六類(獲證明屬實、未經舉報但證明屬實、無法完全證明屬實、無法證實、並無過錯、虛假不確),以作為進一步處理的依據。根據監警會年報,2018/19年度監警會總接到投訴個案2,466宗,其中有630宗經過全面調查。而監警會就投訴警察課調查結果分類共同提出258項質詢,其中137項修正調查結果,包括21項由其他類別改為「獲證明屬實」的個案。也即是說,2018/19年度,監警會就10%的個案分類結果進行質詢,5%的個案分類結果被修正;而在17/18年度,該數字更達14%與7%。可見,投訴警察課在調查結果分類上亦不準確,甚至難以排除隱瞞個案。

值得一提的是,調查結果分類中,「並無過錯」是指下述兩種情況:投訴人可能對事實有所誤解,或被投訴人是按照上司的合法指示或警方的既定做法行事。但時至今日,警方依然未公開《警察通例》第29章「武力及槍械的使用」、第43章「拘捕」等10章,以及其餘37章中「實任、委任、晉升及升級、懲罰」、「行為及紀律」、「刑事罪案、雜項違法事件及舉報的記錄和處理」、「訓練」等章的逾半內容。

同時,警方可隨時對《警察通例》進行修訂。例如在去年10月,據報警方內部修訂武力指引,包括放寬使用槍械的條件,由遇到「致命武力攻擊」改為「引致或相當可能引致他人死亡或身體嚴重受傷」;警棍由「中級武器」改為「低殺傷力武器」。吊詭之處在於,市民根本無從得知《警察通例》中包括武力指引等在內的重要內容,因此即便對警員執法有所質疑,亦無法以《警察通例》衡量相關行為是否不當。既然投訴「無例可依」,「投訴人對事實有所誤解」是否在所難免?同時,武力指引等內容既不公開,又能內部修訂,對於什麼是「上司的合法指示或警方的既定做法」,警方享有絕對的解釋權。這也說明了為何示威運動以來,警方多次重申執法符合比例原則,警員嚴謹武力使用,但卻未能獲得多數市民認同。

繼續閱讀︰【監警會】無權進行獨立調查 改革還需哪些基本步?

相關文章︰

漩渦中的香港警隊 如何修復破裂警民關係?

挽救監警會公信力 廉署經驗可借鏡

警政環境今非昔比 警隊改革之路任重道遠

【警隊改革.倡議】三管齊下改革 重拾警民互信(上)

【警隊改革.倡議】三管齊下改革 重拾警民互信(下)

上文節錄自第218期《香港01》周報(2020年6月15日)《警民互信破裂 距離有效監督警權還有多遠》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

【01倡議】聽四代人之苦 解深層次結構矛盾

《香港01》周報,各大書報攤、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此訂閱周報,或按此試閱周報電子刊,閱讀更多深度報道



X
X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。