【監警會】無權進行獨立調查 改革還需哪些基本步?

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此外,投訴警察課亦存在部份可能涉及刑事的個案被當做一般投訴處理的情況。如去年6月北區醫院一名62歲醉翁疑遭兩名警員虐待一案,事主兒子於6月底投訴,卻一直被警方以「無法找到事主」為由拖延搜證,直到8月事主兒子公開父親被虐閉路電視片段引發廣泛熱議後,警方重案組方迅速以「涉嫌襲擊致造成身體傷害罪」或「串謀襲擊致造成實際身體傷害罪」拘捕涉事警員。

承接下文︰【監警會】警民互信破裂 距離有效監督警權還有多遠

根據近年來監警會年報,涉及刑事訴訟的警員處分常年保持0宗。(香港01製圖)

今年3月,警務處處長鄧炳強向傳媒表示,截止2月20日為止,投訴警察課共接到1,639宗與反修例事件有關的投訴,其中541宗為「須匯報個案」,警方已完成125宗調查,並已將報告提交監警會。其中,警方就21宗警員涉不當行為的事件「訓斥」相關警員,包括去年11月交通警以電單車衝向人群,以及兩名警員向直播鏡頭展示記者身份證。此外,他亦指有4宗個案已展開紀律覆檢,惟未有披露詳情,例如是否有警員受到較嚴重的處分。

據《警察(紀律)條例》,警方的紀律處分由輕微至嚴重懲處依次分為警誡、譴責、嚴厲譴責、沒收不多於一個月薪金、降級、立即辭職、迫令退休及革職,訓斥並不在其中。有消息人士稱,警員升遷會受該處分影響;但通過升遷來勸誡警員(特別是身在高位的警員)控制蓄意傷人是否有力,值得探討。只對21宗涉行為不當的警員作出「訓斥」,顯然無法消除公眾對警隊「自己人查自己人」的質疑。

兩層投訴架構的第二層——監警會對警權的監督亦不完善,主要表現在無權對投訴警察的個案進行獨立調查。也即是說,在審核過程中,監警會了解個案及處理工作完全依賴經由投訴警察課匯報的資料,無權另行搜集證據。若監警會對調查結果有異議,只可向投訴課提出質詢,要求其重新調查及提交新報告。即使市民對警察的投訴涉及刑事罪行,監警會亦無權介入調查,只能向有關部門報告相關證據;警察及投訴人會否作證,全屬自願。

鄧炳強表示,截止2月20日為止,投訴警察課共接到1,639宗與反修例事件有關的投訴,其中541宗為「須匯報個案」,警方已完成125宗調查,並已將報告提交監警會。(資料圖片/張浩維攝)

過往政府在釐定監警會職權範圍時,曾多次拒絕賦予調查權,主要原因有四。一,2002年公眾諮詢結果認為「現行制度已經卓有成效」、「並不認為現在的警權過大」;二,保安局曾指若為監警會設立調查隊伍,不合乎成本效益;三,市民投訴涉及警務人員之工作,警方或許更清楚問題之本質及該怎樣調查,未必適合由其他單位跟進;四,由於已有投訴警察課,若監警會不只負責監察、增加調查角色的話,便可能出現同一宗投訴但有兩個不同的調查及結果,引起混亂,也偏離警監會及投訴警察課須就投訴類別達成共識的既定做法。

然而,監警會沒有調查權力,不易推翻投訴課的報告;其對投訴課的質詢也欠缺阻嚇力。這樣的監警會真能如政府所言般「行之有效」?《監警會條例》規定投訴警察課必須回覆監警會的質詢,但現實是即便警方拒絕理會,監警會也無可奈何。2018/19年度監警會提出777宗質詢,當中只有474宗獲接納,近四年,警方對監警會提出的質詢或建議的接受率介乎48%至61%。2009年起至少在四個年度中,監警會就行使警權的理由提出質詢,警方接受率為零;就遵守警規的質詢,近兩年的接受率分別只有21%及19%。由此可見監警會成效成疑。

警隊信用破產 改革監督需哪些基本步?

6月5日,香港大學民意研究所公布調查結果,發現91%民主派受訪者認為政府應大規模重組警隊,而非民主派(包括建制派、中間派、沒有政治傾向或政治中立等)受訪者中亦有30%贊同該觀點。上月監警會委託倫敦大學學院及香港中文大學分別就警員、示威者及公眾觀感進行獨立研究,結果顯示72.6%受訪者不滿意警方處理示威活動的整體表現,當中69.5%主要不滿警方使用過度武力,其次包括警方濫權或違反規例,以及警方任意拘捕。時值反修例示威運動一周年,香港社會仍籠罩於警民互信破裂的陰影中。上文提及警權監督缺失是造成這一局面的重要一環。如何完善警權監督,成為當前迫在眉睫的問題。

調查結果顯示72.6%受訪者不滿意警方處理示威活動的整體表現,當中69.5%主要不滿警方使用過度武力,其次包括警方濫權或違反規例,以及警方任意拘捕。(資料圖片/廖雁雄攝)

同樣的問題亦曾擺在英國面前,Billy Tong曾於CUP撰文梳理英國警權監督的變革。早在監警會前身警方投訴事宜常務小組成立的前一年,英國成立警務申訴委員會(Police Complaints Board),該組織同樣由民間人士組成,可以檢視警隊就投訴個案撰寫的報告。

1981年,英國爆發布里克斯頓騷亂,一班黑人青年在大火中逝世。市民質疑種族主義者縱火,警察卻敷衍了事,結果引爆多年累積的民怨,包括對警方過往肆意截查黑人的不滿。騷亂平息後,英國政府進行調查,並發表《史嘉文報告》(Scarman Report),其中一個研究重點是警民關係。最終於1984年將警務申訴委員會升格為獨立投訴警察局(Police Complaints Authority),賦予它監督警察處理投訴過程的權力。

1993年,一名黑人青年因種族原因在倫敦被殺,五名疑凶被捕後獲警方撤控,引發長年的司法抗爭,更令民眾對警方和監警制度完全失去信心。內務大臣施仲宏下令獨立調查事件,並在1999年公布《麥花臣報告》(Macpherson Report),報告第58點炮轟獨立投訴警察局沒有調查權,無法起到監察警隊的作用。2004年,英國政府成立獨立警察投訴委員會(Independent Police Complaints Commission),進一步擴大職能,不單可以監督警方如何處理投訴,還可以獨立調查嚴重個案,處理市民對申訴過程的不滿。

2017年,英國爆出兩宗黑人青年被捕後慘死的案例,引發全國反警暴示威,英國警察形象再次破產。翌年,英國政府再次改組獨立警察投訴委員會,成立警察行為獨立辦公室(Independent Office for Police Conduct)。警察行為獨立辦公室不再是委員會架構,而是由一位主席(Director General)統領,有獨立調查權,不用警方轉介,有權根據新證據重審案件,同時能主動調查有關高級警務人員的投訴,並加快啟動紀律聆訊過程。如投訴個案有刑事成分,可移交檢控當局考慮作刑事檢控。

第一任警察行為獨立辦公室主席Michael Lockwood表示,公眾對警察的信心繫於獨立而堅實的監管制度,人們要知道什麼事情做錯了,以及知道對警察的指控會否被一個真正獨立的部門仔細調查。反觀香港,警監會自1986年成立,沒有經過大變更,職能猶如上世紀八十年代的獨立投訴警察局,而在此期間英國已歷經兩次大的改革。

反觀香港,警監會自1986年成立,沒有經過大變更,職能猶如上世紀八十年代的獨立投訴警察局,而在此期間英國已歷經兩次大的改革。(梁鵬威攝)

就香港目前的情勢而言,可仿照英國的改革之路,從以下幾方面入手。首先,公開《警察通例》中武力指引等部份,其修訂亦需進行專家諮詢,並經立法會檢討。保安局局長李家超曾向立法會指出,公開相關內容「可能會影響警隊正常及有效的運作,以及警方防止和偵查罪案的工作」,然而當局卻未能解釋箇中因由。且不論這背後邏輯是否成立,《警察通例》公開與否本就關乎公眾利益。警察作為具備合法持有致命攻擊性武器權利的武裝力量,其權利的合法性來自人民讓渡。因此,公眾有資格參與修訂指引警方使用武力的相關規則,並有權依據相關內容對警察執法進行監督。

事實上,已有不少國家公開警方使用武力的指引,包括澳洲新南威爾斯警察、菲律賓國家警察及英國蘇塞克斯警察等。美國加州阿納海姆市警察的政策手冊更非常具體,列明使用制伏工具的指引及技術,涵蓋使用警棍、胡椒噴霧、催淚彈及動能彈時要注意的事項,例如警員在使用警棍時需要考慮的因素,及應避免攻擊的身體部位,如頭、頸、心臟等,指引並提及警員作出攻擊後的處理及記錄程序。

李家超曾指出,公開《警察通例》中武力指引等部份「可能會影響警隊正常及有效的運作,以及警方防止和偵查罪案的工作」。(資料圖片/余俊亮攝)

其次,投訴警察課可通過設立網上系統,讓投訴人查詢調查進度,並定期上載及更新資料,讓投訴人了解搜證進度、定案證據是否充分及證明屬實後警員所受到的懲處等,以增加工作透明度。在匯報程序方面,更要杜絕隱瞞匯報個案的情況。投訴課可取消「須匯報」、「須知會」及「表達不滿機制」的分類方式,將所有個案的全部內容提交監警會審核,包括部份涉及問題不大或者投訴人接受和解的個案,亦有可能直接或間接涉及其他違紀或刑事罪行。因此,詳盡記錄並匯報所有投訴個案,特別是投訴人的完整證供,並提交監警會,可有效完善投訴機制。

第三,應賦予監警會獨立調查的權力,具體措施可參考廉政公署及國際經驗。如仿效廉政公署的執行處,成立專門調查小組負責調查工作,並大幅改組其人手編制。除監警會主席須具公信力及經驗外,其餘管理及調查人員都應經過專業培訓。此外,審核報告的編制亦須檢討。當局應訂定適切的人手編制,增聘全職的審核人員,以加快工作進度。

正如何家騏所言:在一個多元、開放的社會,在大風潮過後,警民關係掉入信任危機,若政府希望推出的改革能夠見效,一定要徹底就之前社會撕裂的原因作深入、公開、全面的檢討,不同持份者都能參與,否則無法成功。他強調,世上沒有「最好的」警察制度,沒有「最好的」警隊執法,只有令人信任、有紀律、專業及公平執法的警隊。徹底檢討問題,維護警隊的紀律、專業及公平執法精神,較任何公關手段更能挽回市民對警隊的信任。

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上文節錄自第218期《香港01》周報(2020年6月15日)《警民互信破裂 距離有效監督警權還有多遠》。

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