隱身的軍售大國 中國為何「逆向」加入《武器貿易條約》

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當輿論關注焦點都聚焦在全國人大常委會審議「港區國安法」之時,人大同時審議通過了一條看似不起眼,實則關於中國在全球武器貿易佈局的條文——6月20日,人大常委會審議並通過關於加入《武器貿易條約》(Arms Trade Treaty, 簡稱ATT)的決議。中國外交部表示,這標誌着中國基本完成了加入該條約的國內法律程序;內地官方媒體形容,「這是中國積極參與全球武器貿易治理、維護國際和地區和平穩定的重要舉措,體現了中方支援多邊主義、維護現有國際軍控體系、踐行構建人類命運共同體理念的決心和誠意。」

旨在監視和約束全球每年數百億美元軍火貿易的《武器貿易條約》從醞釀到今天已經將近二十年。在此之前,中國作為全球軍火貿易大國,一直對該條約採取謹慎、懷疑的態度,在七年前一次重要的聯合國表決期間,甚至一度同俄羅斯、印度等其他22個國家投下了「棄權票」。

但是,中國的立場其實在緩慢轉變。2019年,外長王毅作出了明確的「入約」表態。令人意外的是,曾經的簽署國美國對《武器貿易條約》的態度卻發生「倒退」。在此局面下,中國為什麼一反常態,要加入這一多邊主義的協定呢?

美國「大倒退」 中國「大轉向」

《武器貿易條約》始於上世紀九十年代、由一些和平人士發起,是一個規範國際間常規武器(包括坦克、裝甲戰車、大口徑火炮、戰鬥機、攻擊直升機、戰艦、導彈與導彈發射器和小型軍火)貿易的多邊協定。聯合國於2006年通過了制訂該條約的決議,目的在於從源頭控制每年造成數十萬人死亡的人道主義災難,監管和限制那些頻繁使用的常規武器,尤其是輕小型武器的擴散和轉移。目前,有130個國家簽署了條約,僅50多個國家批准生效。

促成這一條約的過程並不順利,在2012年聯合國談判大會和2013年3月聯合國軍控談判時均告失敗,直到2013年4月份才在繞過軍控談判後於聯合國大會表決中以簡單多數獲得通過。同年,時任美國總統奧巴馬(Barack Obama)簽署該條約,中國則基於其違反多邊條約的「全體一致」原則而選擇棄權。

事實上,武器貿易大國普遍對該條約有複雜的情緒和考量,條約本身更多是由非洲等飽受軍火氾濫傷害的國家和地區力主推動的。以世界頭號軍火貿易大國美國來說,奧巴馬當年是為了限制中俄而投贊成票並簽署條約,但在美國國內無法獲得接受。儘管奧巴馬用了三、四年時間去說服洛歇馬丁(Lockheed Martin)、波音(Boeing)、雷神(Raytheon)、諾普格魯曼(Northrop Grumman)、通用動力(General Dynamics)和聯合技術(UTC)等對政府政策擁有強大影響力的美國國防承包商們,但幾乎沒有成果,參議院亦拒絕批准條約。

▼ 圖輯|洛克希德·馬丁公司以及其代表性產品(按圖放大)

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到2019年4月26日,現任的美國總統特朗普在印第安那州舉行的美國步槍協會(NRA)年會上當眾拿出這份條約,公開宣布退出。特朗普聲稱,這是一個「嚴重誤導的條約」,使得「外國官僚機構踐踏美國憲法賦予公民擁有槍支的權利」,非常不明智。

對中國來說,態度的轉變並不是這兩年才發生的。根據瑞典軍事智庫斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)發表的《中國的小武器和輕武器出口》報告,中國對《武器貿易條約》態度發生「重大轉變」始於2012至2013年期間。當時,中國表示「如果大多數國家贊成將輕小武器納入常規武器條約,中國將對此予以支持」;另外,中方在此前一直反對的過於主觀的人道主義立場標準上也做出妥協。

該報告認為,中國之所以做出這種轉變,是因為不想在國際上留下一個人道主義軍控倡議阻礙者的角色,「特別是這又是一個非洲國家擁護的議題」,而且,中國認為該條約不會真正傷害其利益。

SIPRI公布的2012年至2016年世界武器進出口國TOP10。(SIPRI)

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位列前五的軍火出口大國

「中國政府高度重視常規武器尤其是輕小武器非法販運與濫用造成的地區局勢不穩定和人道主義問題,贊成國際社會採取必要措施,打擊非法武器轉讓和販運。」6月20日,在全國人大常委會表決通過加入《武器貿易條約》的決定時,新華社如此解釋中國政府為什麼會發生態度轉變。事實上,北京放棄「入約」的消極態度,總體來說更應該被視為一個外交象徵動作,而非實質上經濟利益考量的結果。

首先,作為一個常規武器生產和貿易大國,中國常規武器的進出口一直被認為像軍費開支那樣缺乏透明度,這的確遭到不少歐美國家和鄰國的猜忌。根據公開資料,因為美國對台軍售問題,中國自1997年起中止向聯合國提交常規武器登記冊報告長達十年,即使2007年恢復提交報告,「也從不對物項進行描述」。

中國首艘國產航母山東艦所有主要設備來自20多個省(市、自治區)和科研院所的500多家配套單位,其中多數是非軍工企業,軍民融合率接近80%。(資料圖片)

▼ 圖輯|中國軍工十大龍頭以及產品(按圖放大)

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此外,在聯合國實施的武器禁運個案上,中國與其他國家的態度存在分歧也可能導致在禁令執行中引起其他國家的猜疑。總體來說,在大多數國家和地區衝突中,中國政府都以不干涉他國內政的姿態,拒絕以制裁或者武器禁運來激化局面,但這很容易令中國和被制裁國的武器轉讓問題受到聯合國制裁委員會與專家組的指摘。

其次,鑑於中國現在已經擁有龐大的軍工體系,並且希望在未來扮演一個負責任的大國角色,因此也就很難完全跳脫這些國際規則的規範甚至約束。美國智庫組織國際戰略研究中心(CSIS)「中國實力項目」(China Power Project)指出:「多年來,中國常規武器的進口量一直是出口的數倍,但自2013年開始,中國軍火的出口額已反超對外採購額。2008至2017年,中國向全球出口的常規武器價值144億美元,成為僅次於美國、俄羅斯、法國與德國的世界第五大軍火出口國。」據統計,在這一期間,中國的軍火出口訂單大部份流向亞洲國家(主要是巴基斯坦、孟加拉和緬甸等鄰國),部份流向非洲,分別佔74%和21%,還有一部份進入美洲地區,與美俄等一爭高下。而根據瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所的數據,中國軍火出口近年大體徘徊在第四或第五的位置。

其實,從上世紀九十年代甚至更早,中國常規武器憑藉其價格優勢(近年品質提升)不斷在全球開疆拓土,通過中國保利科技有限公司、新時代科技有限公司(2010年併入保利科技)、中電科技國際貿易有限公司、中國北方工業公司、中國船舶工業貿易公司、中國京安進出口公司、中國航空技術進出口總公司、中國精密機械進出口總公司、中國電子進出口總公司、中國新興進出口總公司、中國航太長征國際貿易有限公司等擁有軍品出口資質的國家專營公司,進軍非洲、美洲等此前難以介入的地區。這背後是覆蓋航空航天、兵器裝備、核工業、電子工業和船舶工業等門類齊全的軍工「巨無霸」。

2019年11月26日,中國兩大造船商「南船」中國船舶工業集團有限公司及「北船」中國船舶重工集團有限公司合併,成立中國船舶集團有限公司。圖為原中國船舶工業集團有限公司旗下船廠為瑞典格特蘭(GOTLAND)航運公司建造的全球首艘「天然氣/燃油」雙燃料高速豪華客滾船。(資料圖片)

入約條件已經成熟

如此貿易規模和軍事工業體量,對國際武器尤其是常規武器的轉讓格局必然產生影響,已經不允許中國再繼續低調行事。

而且,中國「入約」條件已經成熟。坦率講,中國軍火貿易的全貌的確晦暗不明,但是不可否認中國擁有嚴格的軍火轉讓管制。而且從體制上,中國政府一直牢牢掌握軍火貿易的國家專營權,從未向民營企業授權,這同樣保證了軍火貿易的絕對可控。

公開資料顯示,中國軍品貿易的管制制度首見於1995年的官方白皮書《中國:軍控與裁軍》。該白皮書稱,「中國對常規武器轉讓一貫堅持以下原則:武器出口應有助於接受國的正當防衛能力;不損害有關地區和世界的和平、安全與穩定;不利用軍貿干涉主權國家的內政」。這即是著名的「武器出口三原則」。

更具可操作性的安排見於1997年的《軍品出口管理條例》,它在2002年經過一次修訂,形成了今天的中國軍品出口管制制度,覆蓋了輕小型武器和其他常規武器,同時規定了國家軍品貿易管理委員會(軍品貿易局)和國防科工委(國防科工局)的職責。這同之後不斷完善的其他法律體系和其他多邊軍控協定形成了中國嚴格且較為完整的軍品轉讓制度規則,為中國平穩過渡加入《武器貿易條約》鋪平了道路。

最後,中國此次積極「入約」,客觀上也是對單邊主義「逆流」的反擊。不管中國是否有意為之,在美國出於自身現實經濟利益考量而一再做出「退群」決定,打破全球軍事平衡規則的時期,中國政府卻「逆向」加入這一多邊機制,多多少少可能再次讓自己的國際形象加一些分數。至於實際的「損失」,恐怕是微乎其微的。

上文節錄自第220期《香港01》周報(2020年6月29日)《隱身的軍售大國 為何「逆向」入約〈武器貿易條約〉》。

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