被誤讀的「公務員政治中立」(上)——選擇忽視「政治效忠」

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香港近年的「選擇性乜乜」問題很嚴重。例如在高談闊論「言論自由」時,總強調這是與生俱來的公民權利,卻很少談及行使它時附有特別的責任和義務,必須尊重他人權利、保障國家安全、維持公共秩序。去年至今鬧得熱烘烘的公務員「政治中立」原則又是一例,有組織以公務員即使要維持「政治中立」、但同樣享有基本公民權利為由,先後發動公務員「反修例」示威集會和「反國安」罷工公投;然而,包括回歸前後的香港在內,世界各地的公務員正正基於「政治中立」原則而被限制了一定程度的言論、選舉和結社自由,因為他們掌握分配公共資源的權力,更須遵守嚴格的行為規範和紀律要求,以體現且讓市民看見其「不偏不倚」——可是,有些人為求達到動員社會的政治目的,不但對這項基本的政治倫理「選擇性失明」,甚至罔顧公務員「政治中立」的關鍵前提必然是「效忠國家」和「效忠政府」。

《被誤讀的「公務員政治中立」》系列一之三

香港社會普遍對「政治中立」存在誤讀,以為保持中立就無須效忠政府。(資料圖片)

經過不同政治陣營的「選擇性演繹」,香港社會普遍對「政治中立」存在誤讀。最常見的是,一般人從字面上看,大概會以為「政治中立」意指公務員在政治問題上不偏袒任何一方,包括特區政府;然而,事實上,「政治中立」所適用的範疇並不只是「政治問題」,而它所對應的需要對其保持「中立」的對象並不包括特區政府。

根據2009年頒布的《公務員守則》,「政治中立」的首兩項要求是指——「不論本身的政治理念為何,公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠,並須竭盡所能地履行職務」,「在履行公職時(包括提供意見、作出決定或採取行動),他們不得受本身的黨派政治聯繫或黨派政治信念所支配或影響」——由此可見,「效忠政府」是「政治中立」的一大前提,而維持「政治中立」所針對的其實是公務員自身的政治信念和政黨聯繫

在市民對特區政府的滿意率淨值低至負54個百分點的當下,談論「效忠政府」難免會出現抵抗情緒;然而,現實是,環顧世界各地,自從「政治中立」原則出現的那一刻開始,不論人們對當時政府的認受性有多高或多低,公務員都必須「效忠國家」和「效忠政府」。

為何「效忠」如此重要?廣受參考的德國公務員效忠理論便認為,公務員的效忠義務是公務員和國家之間的心理契約,即國家期望公務員具備履行這項義務的自我意識,並要體現於外在的表現上,所以公務員必須宣誓效忠《憲法》,並須積極維護憲法秩序,包括要求他們保持發表政治意見時不得違反「效忠義務」,更不能加入任何偏激、極端、違背《憲法》的政團。

公務員「政治中立」的大前提是「效忠政府」。(資料圖片)

不必訝異,因為從英殖時期就引入香港的「政治中立」原則,同樣附有「效忠政府」的潛台詞。西方國家在十九世紀末至二十世紀初逐漸形成「政黨輪替」制度,「政治中立」自此應運而生,用來分隔「政治」和「行政」兩個系統的官員,以確保政府即使經過選舉更迭,也仍有大批保持「政治中立」的公務員以「效忠國家」和「效忠政府」為前提,遠離黨派鬥爭,繼續公平公正地維持行政管理的工作。

英國學者大多把上述的官員劃分稱為「兩官分途」,並以此作為公務員維持「政治中立」原則的基礎——當地把政府官員分為「政務官」和「事務官」,前者有一定任期,且隨內閣的更迭而進退,後者屬常任官員,並不與內閣共進退;前者領導後者,而後者必須為前者表現超然於個人立場的忠誠服務。一般也相信,「政治中立」原則有助公務員維持專業,避免助長權力尋租或利益輸送,得以鞏固政府的管治威信。

值得注意的是,港英政府引入「政治中立」原則時,香港既沒有「政黨輪替」,也沒有「兩官分途」,但「萬變不離其宗」的是,公務員維持「政治中立」前必須「效忠港督」。按照《英皇制誥》和《皇室訓令》的規定,公務員的任命和升遷全由港督決定——擁有決策權的高級官員通常由英國政府直接委派,由殖民政府招募和管理的本地官員則負責執行決策,兩者形成帶有濃厚殖民色彩的「二元分工」人事格局,而所有官員必須對港督負責;直到上世紀八十年代,才基本實現了公務員隊伍的本土化,而此前所植入的「政治中立」原則,表面上看似「去政治化」,實際上卻是通過限制公務員參與政治活動,以防範具有「左派傾向」的本土公務員和內地接觸,藉此強化行政官僚對港督的忠誠度,從而減低對殖民統治的威脅。

公務員事務局局長聶德權向公務員發信,指以公務員工會名義參與「罷工公投」,會損害公務員隊伍聲譽。(余俊亮攝)

香港回歸後,特區政府順其自然地繼承了港英政府的「政治中立」原則;然而,當局卻未能有效將其與「一國兩制」相扣連,也未能好好說明「政治中立」必須以「效忠政府」作為前提的基本事實,導致不同政治陣營有機可乘,把「政治中立」演繹成另一個模樣。

首任特首董建華於2002年推動實施俗稱「高官問責制」的「主要官員問責制度」,可謂令「政治中立」原則愈走愈偏的關鍵——它把政務司司長、財政司司長、律政司司長及所有政策局局長納入問責官員,其後再擴展至特首辦主任、副局長和政治助理的層面,以此奠定「兩官分途」的框架,正式區分問責官員和公務員的基本職責——前者負責制定政治決策,進行政治遊說工作,需要承擔政治責任,後者堅守「政治中立」原則,執行前者的政治決策,但不用承擔政治責任。問題是,這偏偏令問責官員和公務員之間產生不必要的隔閡,甚至令公務員以為他們沒有義務協助問責官員從事政治工作,導致香港出現嚴重的政治內耗。

當公務員得以「政治中立」為由,推卸自身本應肩負的「政治效忠」和「政治責任」,也難怪較早前當公務員事務局局長聶德權提出公務員在「一國兩制」下同屬特區和國家的公職人員、故執行職務時必須思考其雙重身份時,竟然引起多個公務員組織和泛民政團反駁「聞所未聞」,又認為《基本法》列明香港公務員只需要對特區負責,甚至擔心有關說法恐怕與「政治中立」原則相抵觸。

然而,《基本法》規定「香港特別行政區」並非獨立政體,也不可能脫離「中華人民共和國」獨立存在,所以「香港公務員」更準確的稱呼是「中國香港公務員」,當他們需要「對特區政府負責」時,本身就意味也必須「對中央政府負責」。試問,如果公務員能夠清楚認知,「一國」是「兩制」的根本而「效忠政府」是「政治中立」的前提,又怎麼可能在行政倫理上把「國家」和「特區」切割看待、並且罔顧「效忠」而放大「中立」?

延伸閱讀:

被誤讀的「公務員政治中立」(中)——無限放大「公民權利」

被誤讀的「公務員政治中立」(下)——「守則規例」形同虛設

上文刊登於第220期《香港01》周報(2020年6月29日)《從港英到特區 公務員「政治中立」的迷思》。

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