香港「羨慕」的政治體制 英美是否實行「三權分立」？
通識教科書刪改「三權分立」內容引發熱議。教育局局長楊潤雄解釋，香港政治體制複雜，不應簡單用「三權分立」概括，否則會令學生誤會；有親民主派的法律界人士則擔心，一旦特區政府否定香港實行「三權分立」，勢必影響香港的「司法獨立」。然而，同屬普通法系的英國卻是「議會至上」而非「三權分立」，但它仍然享有「司法獨立」；至於實行總統制的美國，雖然算是典型的「三權分立」，但其具體分權也與香港有着明顯差別。
所謂「三權分立」，一般指國家公權力分散至不同機關，使它們互相制衡。當中所涉及的「分權」概念，最早源於啟蒙時代的英國，由哲學家約翰·洛克（John Locke）提出；該概念後來被法國哲學家孟德斯鳩（Montesquieu）深化為同時具備「分權」性質和「制衡」功能的「三權分立」。
英美「分權」有別 都具「制衡」功能
有人認為，「分權」的意義在於「制衡」他權的行使，例如西方政治學大多相信，行政部門是最易腐敗及濫權的部門，而擁有看似公正的司法和民選產生的立法機關，必能透過制衡以監督行政機關的運作，例如香港大學政治及公共行政學系教授陳祖為便認為，很多人將「separation of powers」（分權）誤解成「三權鼎立」、「三權平立」、「三權獨立」，但實際上「分權」並不具備「權力完全分離」的意思，因為「權力分置不是目的，而是制衡權力的手段」。然而，這卻偏離了「分權」的精神—是為確保各個機關不受其他政治部門的干預，能夠克盡本職完成工作，而非只為了「制衡」其他機關的權力行使—也就是說，即使「權力分布」有輕有重，也不代表行政、立法和司法機關不能各自安守本分。
香港城市大學公共政策學系高級特任講師張楚勇也指出，單用「三權分立」四個字來理解「分權」並不準確，甚至「頗有誤導成分」，因為「分權」在美國和英國的體現各有不同—美國是典型的「三權分立」制度代表，因為總統和國會分別由獨立選舉產生，故行政與立法體系是分開的，當中總統具備否決國會立法權和最高法院法官提名權，國會則擁有對總統的彈劾總統權和財政監督權，以及批准最高法院法官的任命權，而最高法院既可對總統行使監督和司法複審權，也可對國會行使司法複審權。至於英國，一般並不被視為「三權分立」，而是「議會至上」的表表者，因為英國政府由議會產生，多數黨領袖自動出任首相，議會可自行立法或推翻法案，並且確認和任命司法人員—張楚勇說，英國行政和立法機關的權力基礎相若，甚至可以說是「行政倚靠立法」，所以不被認為實行「三權分立」制度。
那麼，這是否代表，並不實行「三權分立」的英國，就未能享有「司法獨立」呢？答案當然是「不」！英國首相約翰遜去年下半年為阻礙國會辯論脫歐方案而要求延長國會休假，遭留歐派提出司法覆核，而最高法院最終判決認為國會代表主權，首相沒有權力拒絕國會以足夠時間進行辯論，因此必須重開國會—由此可見，即使行政、立法及司法等三權並非「分立」，而行政機關更「從屬」立法機關，但司法機構仍可行使獨立權力，藉此制衡行政和立法機關。張楚勇也解釋，英國的議會制顯然不符合「三權分立」，但行政、立法及司法機關仍然能夠各司其職，故不能只因其中兩種權力的基礎相若，就忽視其「分權」精神和原則。
當楊潤雄及林鄭月娥先後否認香港是「三權分立」後，公民黨法律界議員郭榮鏗旋即反駁指，「三權分立」是普通法系的重要憲制原則，當中「司法獨立」是關鍵。根據郭榮鏗的邏輯，既然「三權分立」是普通法下的重要憲制原則，那麼自殖民時期開始沿用普通法系的香港，自然也以「三權分立」作為憲制基礎；可是，這套對英國政治趨之若鶩的想像，似乎連英國本身並非「三權分立」而能保持「司法獨立」的事實也不願面對，更漠視了港英政府其實有別於英國政府、完全就是「行政主導」而非「議會至上」甚或「三權分立」的歷史現實。
香港「師承」西方 別具自己特色
在殖民時期，英皇直接任命的香港總督，既可全權提名並經英國外交聯邦事務部同意再委任行政立法兩局的議員和其他高級官員，也對立法局的所有議案和法案享有提案權和否決權，可謂集行政與立法大權於一身，絕對是徹頭徹尾的「行政主導」；不過，值得一提的是，鑑於英國自殖民初期已經植入普通法系，香港在實行「行政主導」的同時，也一直奉行「司法獨立」的法治原則，惟當時的終審法庭在於英國樞密院（司法委員會），而非本地法院。
至於回歸後的香港特別行政區應該實行什麼政治制度？1986年的起草文件匯編報告顯示，當時政治體制專題小組的確同意香港特區的政治體制「應原則上採用『三權分立』的模式，使行政機關和立法機關既互相制衡又互相配合」；不過，翌年「一國兩制」構想者、時任中共最高領導人鄧小平會見基本法起草委員會委員時，卻明確表示香港制度不能完全西化，既不「照搬」英美模式，也不實行「三權分立」；此後，中方代表和內地草委陸續避免簡單以「三權分立」概括香港的政制特色，而是強調將沿用「行政主導」的香港模式，讓行政、立法和司法互相制衡、互相配合，至1990年經全國人大會議通過的《基本法》也是以此為設計原則。但有趣的是，當中國恢復對港行使主權，香港社會卻有愈來愈多人誤以為香港享有「三權分立」。
中央之所以強調要慎用「三權分立」以免引起誤會，主要源於「三權分立」一般用以形容主權國家，意味「權力自在」，然而，香港只是直轄於中央人民政府的特別行政區，其「高度自治」權力源自「中央授權」而非「與中央分權」—因此，在實踐《基本法》時，既不能使用某些容易令人望文生義的詞語，也不斷透過強調「行政主導」以體現主權的存在。
張楚勇認為，香港的「分權」既具英國政治傳統，也有美國政制特色：「中英談判時，雙方同意盡量將殖民地時期的體制保留。英國想將parliamentary system（議會制度）留在香港，所以培養民間組織政黨，用選舉競爭選多數黨組織政府，若這樣的話，香港就會變成purely parliamentary system（完全的議會制）。但由於香港是要交還給中國而非要獨立，中央權衡下，決定貫徹殖民地時代創立的『行政主導』制度。所以，香港保留有很多（英國）議會制的做法，如立法會運作的程序也跟之前的立法局相似。」
張楚勇補充道，美國的「分權」特色也在香港的政制設計上有所體現：「你看，《基本法》將行政、立法、司法三項權力分開去寫，不管你用『分立』、『分置』、『分工』（形容），這三方的確各司其職、互相制衡運作，所以不能說香港完全沒有『separation』的體現。最簡單的例子是，你做局長就不能是議員，做議員就不能同時做官員。」
他又說，權力的分置和制衡可以同時存在，甚至互相合作—例如行政機關提出法案，要經過立法機關同意才能變成法律，這就是「合作」；若立法機關否定提案，不但不代表是「不合作」，恰恰是「制衡」與「合作」的體現。
誠然，在「行政主導」的設計原則之下，中央授予香港的「高度自治」的確可以籠統分為行政權、立法權和司法權，例如當行政機關拒絕提出議案，立法機關就無從處理涉及政府政策的立法；如果行政機關不願檢控某人，法院可能沒有刑事案件可審等等，而行政機關也須遵守立法機關制定的法例、服從司法機關的判決—若要一言蔽之，可謂「行政主導」下的「權力分置」，而即使香港不是「三權分立」，「司法獨立」仍然是不爭的事實。
上文節錄自第230期《香港01》周報（2020年9月7日）, 文章原題《香港「羨慕」的政治體制 英美「三權」各有內涵》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊，瀏覽更多深度報道。
