傅華伶與陳祖為對談.四|「依法治港」去向何處?

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由刪改通識教科書內容引發的「三權分立」之爭暫告一段落。反思雙方觀點,難免存在「雞同鴨講」的困局,一方認為三權分立的體現在於行政、立法、司法的相互制衡;而另一方指出香港並不擁有「主權」,其權力源於「中央授權」而非「與中央分權」,所以沒有三權分立,但存在「行政主導」之下的權力分置。細究之下,雙方交戰激烈,卻未對什麼是「三權分立」達成有效共識。為何出現如此局面?話語鴻溝怎樣形成?又如何影響着「一國兩制」的落實?《香港01》邀請兩位權威學者—通曉民法體系(內地採用)和普通法體系(香港採用)的香港大學法律學院院長傅華伶,以及熟悉中西政治哲學的港大政治與公共行政學系教授陳祖為,就此進行對談。

01:談到中央治港,近年講得比較多的是依法治港。很多內地學者的論文會合理化一些即將可能改變的說法,比如《港區國安法》,他們會說23條列明中央授權香港自行立法,既然是授權,便可以收回。這不是港人熟悉的東西。港人習慣把東西講清楚,然後按規矩行事,內地卻習慣不去講清楚,憲法都寫得較闊。在這前提下,依法治港要怎麼執行?

傅:看中國法制要看經濟社會和政治兩個層面。在經濟社會層面,不能否認法制的發展,個人和個人的關係通過法律規範,這不是政權可以選擇的。政治層面是另一個問題,工具性愈來愈強,政黨的作用愈來愈大,替代法律的層面愈來愈多,這四年來比較明顯。

回到香港,憲制設計的問題不解決,工具作用就會一直存在。內地說依法治港,主要指每個動作出台都能在法律上自圓其說,在憲法上找到依據。但到底有多少意義?法治最大的問題不是普通法和民法體系的區別,而在於法律是不是至上的、平等的,是不是每個人都要遵守的。香港無論從地理位置還是政治距離而言都離政治中心較遠。中央的治理政策就走兩個極端,要麼自己管而我不管,要麼發現不行我就自己管,這裏存在鐘擺效應。我們現在到了鐘擺的極端,應該把握鐘擺回擺的機遇。這是接下來的主要問題。

《港區國安法》已出台,下一步怎麼走?(資料圖片/梁鵬威攝)

陳:我個人不是很樂觀。雨傘運動之後,我就在觀察政府究竟有什麼回應,大家都想要的和解沒有發生。政府反而採取了三個手段收緊社會管控:第一是一出頭就處理你;第二是安插親信在不同部門或委員會等,強化自己的政治基礎;第三是放棄這幾代的年輕人,放棄溝通,也不去建立互信。這三條路今天很明顯已經出現。前兩種在過去做得較好,教育方面做得不夠,所以今天洗心革面從教育開始。他們放棄這一批年輕人,要從小學開始培養民族感情、愛國愛港等。我相信建制認為這三個手段能根治問題。不是通過和解及溝通,而是用這些方法發展自己的勢力。

傅:還是要看香港這個地方有多重要。中國目前的自信是因為看到西方制度出現問題而不再羨慕,但也沒能走出自己的道路,所謂中國社會主義道路也是空洞的。那麼,香港會不會是一條路?會不會是一個很好的試點?我為什麼支持「831」(2015年政改方案),不是說制度很好,但至少是一個試點:在一個中央可以控制的地方進行民主的試點,它的貢獻也許不在香港,但可能在中國其他地方。每個制度都是一步一步走出來的,然後再慢慢完善。

我不認為《港區國安法》會把幾代人犧牲掉。這些人才20多歲,還要在這裏生活幾十年,因此大和解必須出現,不然社會永遠不會平靜。去年我們太衝動、太激進,很多地方做得很過火,現在又太悲觀、太低落。也許是時候回到中間一點,不要放棄那種精神,也不要覺得香港什麼都沒有了。香港制度走了二十多年突然扭轉,我們要說服幾代人去接受一種新的生活方式,絕不是一刀斬完就結束的,剩下的工作更加重要。

港大法律學院院長傅華伶支持「831」(2015年政改方案),「不是說制度很好,但至少是一個試點。」(高仲明攝)

陳:若積極點去看的話,首先要爭取現在最憤怒、最恐懼、最排斥中央的人,給他們一點信心。若一路打壓他們,再講大原則也沒有用。如何爭取?就要從成立(反修例)獨立調查委員會開始。這是香港的共識,卻非中央和警察願見。香港現在有一萬人被捕、幾千人被檢控,我們身邊有多少親友和同路人受影響?

傅:這個問題不解決,香港不可能往前走。最好的起點是解決學生問題。大家都批評政府沒用,但如果我們都覺得這個政府沒用,中央也會這麼覺得,那中央可能就成為(香港的)政府。

01:很多人說中央情願放棄一代香港人。其實這一代年輕人也在放棄中央,不去認識、了解、溝通,這對落實「一國兩制」沒有幫助。就目前情況而言,我們是否不能指望特區政府做什麼,只能指望中央能在適當時候做適當的事,無論是對警察的處理還是對民主的訴求?香港年輕一代是否也須調整和內地溝通的方式?

陳:一般年輕人對中國在情緒上存在很大抗拒和懼怕,他們是否需反思呢?無論從西方觀點還是儒家的政治文化觀點也好,當政者在任何時候都應該行第一步,努力爭取人民對你的信任,而不是先要求人民做好,再與人民溝通。我不會要求年輕人先去反思,因為不能期待一個散亂的社會可以集體地自我規訓,這是政府的工作。(前總理)朱鎔基說過香港出問題,中央要負責。所以中央要負起這個責任,是他們不願意開誠布公爭取香港人的信任。

傅:任何社會都需要政治精英、政治領袖帶領,這是香港缺乏的。中央則要回到頂層設計的問題,這只能是開頭。現在《港區國安法》已出台,下一步怎麼走?香港政府其實已沒能力啟動制度改革,下一步怎麼做,可能還是要中央去設計。我希望不要離《基本法》太遠,以《基本法》為框架,在這個基礎上往前走。

陳:問題在於香港政治制度上有死結:這個制度會令政府無能。要行政主導,但香港是三權分立,就做不到行政主導。如果要行政主導,就只能回到殖民時期,以專權方式進行;說三權分立又沒普選支持,那麼行政長官在立法會沒有票,也不是由普選產生,施政當然會有阻力和缺權威性。為什麼會有這樣的設計?其實符合中央專權。因為要令行政長官聽話,就不能使之有從屬的政黨力量可以在香港穩住局面。這裏存在一個悖論:如果要行政長官能夠穩住局面,就可能不聽話;而中央要行政長官聽話,就會無權。這個問題需要用民主和真正的普選來解決,中央不願意,便只能用制度以外的力量去強化行政長官。因為大家都知道不是行政長官話事,這一做法實際上矮化了行政長官。因此,行政主導其實是中央主導。

五十年已過了二十三年,五十年後到底香港是怎樣的?(資料圖片/梁鵬威攝)

01:另一個問題是,民主是不是靈丹妙藥,究竟能不能解決香港的問題?

陳:在西方比較政治裏,比較差的制度就是比例代表制的選舉產生立法會,結合總統制與三權分立,這樣的行政機關是最弱的。要解決這個問題,需要澄清乃至重寫《基本法》。香港的制度是一個「四不像」的制度,既沒有民主認受性,也沒有獨裁。如果要重寫,可以是一個英式議會制,這樣行政主導會很強。或者可以是雙首長制,行政長官處於虛位,負責中央與地方協調,甚至中央有很大權力去選擇委任。另一個總理的位置可能是民主選舉產生,類似法國與新加坡。這一架構中既有中央直接代表,也有民主產生的總理。

傅:長遠來講,取決於中央怎麼看香港。五十年已過了二十三年。五十年後到底香港是怎樣的,中央首先要有一個大概的思路,而這連帶着大灣區的發展構想。我認為有兩個可能,一是香港成為大灣區的一部份,二是將九個城市趕入香港的輻射圈,以香港為標準發展。談香港問題一定要走出香港的範圍,要以長遠視野去看怎麼定位香港和在中國的角色。

「一國兩制」設計不是為了維持香港不變,更重要的啟發在於香港如何帶動內地發展。法治是香港重要的優勢,獲內地人士認可,你的優勢你就推廣。至少深圳很多地方都在談法律的選擇,這已經不是一個新話題。既然香港的法律規範可以在深圳,也可以去廣東,那香港的影響範圍就不再是自身。如果香港能起到正面的經濟和社會作用,並輻射影響到泛廣東地區,我認為香港的未來仍有很大希望。

01:回歸這麼多年來的政治爭議,其實很多都與《基本法》有關,但《基本法》又是我們如何走下去的基礎。對香港來講,用《憲法》來補充《基本法》未必是最好的解決辦法。那麼修改《基本法》會不會是香港的出路?

傅:這是下一步最大的挑戰。若要認真對待這個問題,我認為還是需要修改《基本法》。

陳:但還需要中央給予我們信心。

上文刊登於第232期《香港01》周報(2020年9月21日), 文章原題《當法治遇上政治—傅華伶與陳祖為對談 如何跨越央港話語鴻溝?》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

232期《香港01》周報精選內容:

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