【施政報告前瞻】政策離地頻頻走數 339名「AO黨」也須問責

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特首林鄭月娥原定於周三(10月14日)發表《施政報告》,本來是她任內最沒有看頭的一份,一來她已預告由於財政儲備「窮」得只剩下8,000億元,所以不會有大作為,二來整個管治團隊至今仍然誤判香港問題,未敢推動社會改革;不過,鑑於中央可能出台重大惠港政策,被押後至11月底才公布的《施政報告》值得觀望。但話說回來,即使本港所有高級官員本身就有決心和能力制訂大刀闊斧的治港良方,參考過去三份《施政報告》的落實情況,如果負責執行的「AO黨」未能積極配合,相信政策最終也是「走數」居多。

在全球講究績效管理的當下,私人企業紛紛為員工制訂賞罰分明的關鍵績效指標(Key Performance Indicator,KPI),以此提升生產效能。可惜的是,當各地政府都已響應經濟合作暨發展組織(OECD)倡議實行政府績效管理,自詡「管治神話」的特區政府卻一於懶理,完全無視設定自我監察指標的重要——所以,無論《施政報告》所提出的政策有多無用、落實進展有多緩慢,那些深度影響政策走向、月入介乎17.9萬至33.5萬元的13名決策局長和339名首長級政務官(AO,被稱「AO黨」),卻沒有設定施政KPI,也鮮有人需要就此問責。

《施政報告》由制訂到落實,從來未停止被詬病,而涉事官員卻可高枕無憂。(資料圖片)

說來諷刺,《施政報告》由制訂到落實,從來未停止被詬病,而涉事官員卻可高枕無憂。

公眾最為不滿的一點,相信是《施政報告》的措施往往與大眾期望脫節,無法精準對接迫在眉睫的核心問題。「行政長官在準備撰寫《施政報告》時,曾不停地呼籲公眾對報告內容發表意見;人們會以為,寫入《施政報告》的東西,都是來自大眾的、人們期待的;而不是出自密室的、令人驚詫的。」——民建聯創黨主席、立法會前主席曾鈺成曾於2018年以此批評《施政報告》制訂過程非常封閉,既未能回應市民訴求,也未做好風險評估。

事源林鄭月娥2018年10月發表《施政報告》時,「搶閘」在土地供應專責小組向政府提交增加土地供應選項建議之前,率先公布自行將原本計劃填海1,000公頃的「東大嶼都會」加碼至1,700公頃,成為「明日大嶼願景」——由於計劃造價近萬億元,而且歷時長達二十多年,但政府卻對垂手可得的棕地和農地置之不理,所以旋即引起社會嘩然,也令土地供應專責小組大感詫異,批評當局繞過他們,導致小組形同虛設。發展局局長黃偉綸解釋稱,《施政報告》草擬工作需要絕對保密——「絕對保密」的結果就是,除了令土地供應專責小組處境尷尬,政府沒有深思政策優劣,沒有評估公眾反應,也沒有做好輿論準備,連可以為政策護航的建制陣營也措手不及。

「明日大嶼」另一大弊端在於,港府計劃以此延續維港經濟核心,在該處發展香港第三個中心商業區(CBD),但這既漠視傳統的「中環中心」已經嚴重飽和的事實,也無視它所帶來的中心極化、職住分離、產業單一等等問題,變相容許盤踞當區的金融服務和地產霸權繼續主導香港發展、掏空實體經濟,難以擴展多元產業、推動結構轉型。諷刺的是,儘管「明日大嶼」由規劃到執行都極具爭議,連5.5億元的前期撥款申請可能也難以獲得立法會批准,但政圈研判林鄭月娥將以推進「明日大嶼」作為是次《施政報告》的「重頭戲」,似乎並未從反修例風波汲取任何教訓,也無意改善《施政報告》的制訂思維。

這個兜兜轉轉的過程,不知又要耗費多少人力物力,而對於水深火熱的增加土地供應大難題,恐怕又是「只聞樓梯響」,即等到猴年馬月還是停留在「研究再研究」的階段。

明日大嶼是現時土地選項中,爭議性最大的一項。(資料圖片)

上級埋怨下級慵懶
下級嘆政策難執行

地政總署前署長劉勵超去年曾經撰寫《施政報告宦海浮沉》一文,剖析這套因循守舊的政策制訂思維。依他所見,港英政府與特區政府制訂《施政報告》的過程明顯有別,這也在很大程度上影響政策走向和落實進度——港督草擬《施政報告》時,會要求各個決策機構提交政策建議,包括新猷、改變或刪減,最後再由港督(甚至倫敦)一錘定音;至末代港督年代,政客出身的彭定康一改前人管治思維和施政作風,把原定那套「由下而上」的決策過程變成「由上而下」,並倚重由獨立於政府決策局的中央政策組以「脫框思維」為其出謀獻策,務求令公務團隊切實秉承「長官意志」,政務官員參與擬定《施政報告》的程度大大減少;到特區政府,歷任特首似乎秉承了彭定康的「強人作風」,延續「由上而下」的制訂過程——據了解,自從林鄭將中策組改為「政策創新與統籌辦事處(PICO)」,草擬《施政報告》的工作就由辦事處總監馮程淑儀負責,包括與決策局緊密聯絡、分派工作、提出修訂等等,最後再由林鄭拍板。

劉勵超認為,在「由下而上」的過程中,參與決策的官員不會向上方提出一些自己不能切實執行的建議,所以每當《施政報告》出台之後,執行部門都能迅速落實工作;而「由上而下」的過程,雖然跳出了以公務員保守因循思維制訂政策的框框,但「歷屆特區政府的政績如何,有多少特首在《施政報告》提出的亮麗點子能在短期落實或無疾而終或是研究再研究,市民有目共睹」;他更揚言,「今年《施政報告》各項措施能落實幾多和在來年可以做多幾多,明年10月自有分曉。」——從當局「走數」的情況來看,港府似乎被「不幸」言中。

為何政策不是未能對焦,就是胎死腹中?政圈盛傳兩位現任全國政協副主席的前特首董建華和梁振英,不時埋怨那30多名負責統領各個政策部門的頂級公務員(常任秘書長)慵懶怠惰,未能配合行政長官的施政理念,變相拖了他們後腿;但另一邊廂,也有不少公務員私下叫苦連天,認為「長官意志」未有深思細節,令他們難以執行。不過,無論是哪個層面、哪個環節出了問題,那些深度影響政策走向、月入介乎17.9萬至33.5萬元的13名決策局長和339名首長級政務官(AO,被稱「AO黨」)絕對責無旁貸,但向來鮮有官員就此問責。

根據2011年由香港集思會發表的《香港管治綜合研究報告》,公共政策由制訂到落實應該包括議題確定、政策分析、政策手段的建議及評估、諮詢、內部協調、決策、執行、成效評估等八個步驟。據了解,在整個公務員團隊當中,散落在不同決策部門當中的政務職系官員主責制訂政策,而職級為「首長級丙級政務官(D2)」至「首長級甲一級政務官(D8)」的官員全都有份參與決策,他們月薪介乎17.9萬至30.4萬元,合共多達339人。《主要官員問責制》文件則可見,通常由D6或以上職官員出任的「常任秘書長」,對政策的制訂和執行尤為重要,有責任帶領下屬確保政策達到預期效果。然而,假如決策局長未能履行職責,行政長官尚可報請中央免除任命,但當這300多名首長級政務官無法完成任務,特首卻不敢追究他們責任。

政策創新與統籌辦事處總監馮程淑儀主責《施政報告》的草擬工作。(鄭子峰攝)

誤把「產出」當「成果」
以為「做咗」即「好咗」

所謂「問責」,並不只局限於泛民主派經常嚷嚷的「下台」,而是對公共決策的一種「承擔」——必須深入了解各個決策範疇面對的問題核心,方能對症下藥,而非藥石亂投——以土地問題為例,其實香港並不缺地,而缺一個敢於收地重新規劃的政府,但當局偏偏不敢觸碰既得利益群體,才會想出「明日大嶼」這種和稀泥的招數。可恨是,香港的問責文化不成氣候,由始至終都缺乏清晰的制度倫理和具體的問責傳統,令社會上下誤以為「問責」就是「追究責任」、「下台」就是「問責唯一結果」——《施政報告》從制訂到落實之所以為人詬病,正正源於整個管治團隊尤其高級決策官員欠缺一種擔責精神,根本不知道自己需要承擔什麼責任、解決什麼難題、制訂什麼政策。

顯而易見的例子是,歷任行政長官總喜歡在《施政報告》中用不少篇幅羅列自己任內提出這樣那樣的政策,卻鮮有向公眾交代有關措施的落實進度和實際成效,更極少主動提及做得不好的地方。以林鄭為例,她曾於2017年發表首份《施政報告》前夕,主動公布《第五屆政府就任100天工作進展》,用8頁A4紙列舉78項工作,包括行政長官與司局長在內合共出席逾50次地區座談會、與傳媒聚會249次、接受傳媒訪問183次、到訪內地40多次、外訪接近20次等等,明顯是把「產出」當作「成果」,以為「做咗」等同「好咗」——然而,林鄭等官員與傳媒的數百次接觸當中,是否都能如實、不遊花園、不避而不答地回應傳媒?傳媒有否因而更有效監察政府?公眾知情權是否因而得到更好呈現?沒有,從來都沒有。

不過,話說話來,撇除林鄭月娥誤把「產出」當作「成果」、以為「做咗」等同「好咗」,這種主動交代工作進度的做法,其實值得鼓勵。事實上,早在回歸前後,每逢《施政報告》公布前夕,當局還會發布一本厚如電話簿的《施政方針》及《工作進度報告》(兩者於1999年合併為《施政方針》),當中鉅細無遺地輯錄政府在《施政報告》當中所承諾措施的工作目標、在過去一年的落實進度,以及預計未來12個月的工作成效。例如1998年發布的《工作進度報告》顯示,施政達標率為96%,即當局於1997年承諾落實的961項措施當中,有922項如期實現。

不過,後來屢有傳媒揭發《工作進度報告》涉嫌濫竽充數,例如把一些延遲、落後,甚至正在檢討的項目納入「如期落實」項目當中,藉此提高施政達標比率。當中存在三大漏洞——首先,單看部門提出工作目標,往往無法了解問題全貌,例如水務署曾把「與廣東當局至少舉行一次高層工作會議」列為目標,以為開完會就算完成任務,卻沒有向公眾交代購買東江水的細節問題;其次,有關部門把目標細化及量化,卻無助解決問題,例如教育署為提升新移民的英語能力,竟然制訂「在內地兒童來港前,向他們的父母派發英語基礎自學套」的目標,以為人人都可自學成才;最後,儘管特首在《施政報告》提出多項承諾,但個別部門根本沒有將有關措施列入工作目標,令承諾無法兌現。於是,由2003年開始,行政長官便不再主動交代施政進度,而是把《施政方針》精簡成《施政綱領》,只記錄未來18個月的主要政策、立法項目和檢討重點。

林鄭月娥需要為整個問責團隊和高級政務官制訂KPI。(張浩維攝)

評核制度不提「成果」
重量不重質乏「效益」

問題是,「目標」設定得差,並不代表不需要設定目標,而有效的「目標」更應該相對措施的「成果」而定,而非只追求特區政府經常掛在嘴邊的「成本效益」。現代公務「績效評核體制」的六個重要元素,分為「衡平」(Equity)、「節約」(Economy)、「效率」(Efficiency)、「產出」(Outputs)、「成效」(Effectiveness)和「成果」(Outcomes),而歐美各國近年的評核標準也已由「注重效率」改為「注重成果」,但香港管治隊伍卻仍然把「產出」當作「成果」,甚至只提「產出」而不提「成果」,導致這套原本應該以「成果為本」的評核制度,變成了「重量」而「不重質」的「成本效益」評核制度。

因此,設定適當的「目標」、建立以「成果為本」的績效管理制度,將是有效改善政府施政表現的關鍵。事實上,經濟合作暨發展組織(OECD)早已倡議各地政府仿效企業實行績效管理,為不同決策部門制訂關鍵績效指標(Key Performance Indicator,KPI)。美國學者合著的《改革政府》一書也提及,應以企業家精神作為改革政府的基本原則,並認為這種「企業型政府」的治理模式將會取代傳統的官僚主義模式,令政府不再是高高在上、自我服務的官僚機構,而成為講究質量的「企業型組織」,會以民眾需求作為施政導向。

個別政府所實行的績效管理制度相當具驅動性和懲罰性。以澳洲政府為例,便將各個決策部門的關鍵績效指標與財政撥款掛鈎,即每個部門申請撥款時,都需提交使用該筆款項的關鍵指標,而如果有關部門最後未能達標,甚至沒有提交指標報告,就不能再獲當局撥款,整個部門都可能被解僱。至於向來以高效能著稱的新加坡,更把決策官員與公務員的薪酬直接與有關部門的施政績效掛鈎,影響官員近三至四成的花紅。

香港並不缺地,而缺一個敢於收地重新規劃的政府。(資料圖片)

度身訂做績效指標
共同承擔治港責任

當然,究竟要設定怎樣的指標,才能令政府措施起到關鍵作用、不會重蹈昔日《施政方針》或《工作進度報告》的覆轍,必然面對極大爭議,即是對官員的極大考驗。例如台灣《商業周刊》曾於2014至2018年追蹤報道台灣當局的KPI落實情況,結果發現績效指標的設計存在「不K、不P、不I」的劣象——「不K」意指不是關鍵、瑣碎、不需要的小事或例行事務;「不P」則指其目標與指標邏輯不通、純粹是為花錢而花錢的表現;「不I」即是由於設計指標的公式出現問題,導致指標的目標值過低,甚至涉嫌投機取巧。

不過,新加坡政府所設定的關鍵績效指標,便獲得各國讚譽。以《2016年新加坡公共部門績效檢討》為例,當局便以建構機遇處處的國家、彼此關懷的社會、溫馨友愛的家園、緊密連結的城市、安全可靠的新加坡為主要目標,設定多項能夠提升國民生活質素的關鍵績效指標,例如設定在55歲已經做好退休財務準備的新加坡人比率、新加坡地鐵服務延誤超過30分鐘的最多次數、歷年空氣污染指數屬於良好或適中水平的日數等等。

然而,香港官員卻不擅更不敢設定這類用以自我監察的關鍵績效指標,完全欠缺績效管理意識。試想像,假如特區政府把解決房屋問題的其中一項關鍵指標定為「三年上公屋」,那麼,當局會否大膽運用《收回土地條例》徵收那上千公頃被發展商囤積的農地、積極開發被丟空多時的棕地,甚至檢討丁權以釋放預留作鄉村式發展的丁地,再大舉興建公營出租房屋,令人人得以享有安居之所,而非妄想以「明日大嶼」那二十年後的遠水,來救今天這近火?

答案顯而易見,特區政府不但應該為各個決策部門度身訂做關鍵績效指標,更應該把所有政治委任官員和有份制訂政策的首長級官員涵蓋其中,要求他們共同承擔制訂有效政策、做好「港人治港」的責任,而非縱容這個所謂「天之驕子」組成的行政群體無所作為。

上文刊載於第235期《香港01》周報(2020年10月12日)《「AO黨」缺乏績效管理意識 談何有效落實《施政報告》?》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

235期《香港01》周報精選內容:

【封面故事】「AO黨」缺乏績效管理意識 談何有效落實《施政報告》?

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