【施政報告】服務券水土不服 遠未達「錢跟人走」預期效果

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在新冠疫情及經濟衰退下,社會保障顯得尤其重要。政府將於周三(10月14日)公布新一年度的《施政報告》,市民都有所期盼,然而特首林鄭月娥不只一次表示,不會推出太多公共財政措施,預告政府不會大幅度加強福利保障,較大可能是繼續為服務券事業「添磚加瓦」,倚賴市場機制來提供基本需要。倘若真是如此,這對香港人來說究竟是福是禍?且看香港現時的各種服務券,每每未能達到「錢跟人走」的預期效益,若一味加碼,亦恐做不出什麼成績來。

林鄭月娥2017年上任後即推出自資學位學券制,聲稱期望提升年輕人的教育水平。她任內為各類服務券加碼也十分「爽手」,甫上位即增加長者社區照顧服務券(下稱「社區券」)1,000張,並在立法會答問大會上提到,如有需要,服務券數量可再增。此屆政府執政逾三年,社區券數量已上調三次。同樣,長者醫療券(下稱「醫療券」)也在不斷加碼。2018年,政府派發額外1,000元醫療券金額,以及把累積金額上限調高至5,000元,翌年再提供額外1,000元醫療券金額,並把累積金額上限調高至8,000元。

如今各類服務券已充斥香港人生活的各方各面:教育上的學前教育學券(下稱「幼稚園學券」)及自資學士學券(下稱「自資學券」,醫療上的「醫療券」,安老層面的「社區券」和長者院舍住宿照顧服務券(下稱「院舍券」),可謂五花八門,然而成效又如何呢?

醫療券常出現濫用情況。(資料圖片)

服務券本質是將政府由資助服務提供者轉為資助服務使用者,以達到「錢跟人走」的目的。所謂「錢跟人走」,主要是為了將選擇權交到服務使用者手中,在方便服務使用者自由選擇的情況下,一方面促成服務提供者在市場競爭下提升效率和質素,另一方面也可達到分配效益,比如服務使用者不再受限於價格,可以自由選擇公營安老服務、私營安老服務,選擇治療類醫療服務或者預防類服務等,即透過使用者手持福利券的自由選擇來分流需求。

這個模式理論上有不少好處,然而,回望過去,不難發現醫療券被濫用來買補品,社區券、院舍券參與度不高,學券漏洞百出等,讓人疑惑,為何各類服務券在香港水土不服,錢跟人走,竟然迷了路?

首推學券 四不像乏效益

服務券這公共政策理念的源流之一,為芝加哥經濟學派舵手佛利民(Milton Friedman)1955年的教育券倡議。他提出以服務券形式將本屬政府的教育服務由私營市場吸收,並透過服務券使用者自由選擇形成的市場力量,讓公營及私營院校各自競爭客源,提高教育質素。

巧合的是,學券也是香港最早推行的服務券項目。2007年,香港推行幼稚園學券,為入讀本地非牟利幼稚園幼兒班、低班或高班學童的家長提供直接學費資助,以分擔家庭的教育費用、提高幼兒教育質素。

然而,香港的幼稚園學券不但沒有像佛利民提議那樣容納所有的公營、私營學校,讓家長用券投票形成市場競爭和激發生產效益,反而限定學券不能用於學費不超過限額、提供本地課程的非牟利幼稚園,最終仍有貴價名校與平民幼稚園的分野。更嚴重的是,由於全日制服務的學券兌現額與半日制相同,讓全日制學校營運困難重重,全日制幼師流失高達五成。這使得幼稚園學券反而破壞市場,讓雙職家庭父母少了全日制的選擇。同時,由於全日制學券的兌換額與半日制相同,扣減學券資助後學費差額大,也讓基層家庭對送子女去全日制幼稚園望而卻步。

香港「四不像」的幼稚園學券使得本應激發市場競爭的學券淪為普通的學費資助。(資料圖片/歐嘉樂攝)

香港「四不像」的幼稚園學券使得本應激發市場競爭的學券淪為普通的學費資助。而作為學費資助,又因制度上的漏洞,令學券偏離了為家庭分擔幼兒教育成本的本意。

除了上述全日制與半日制的差距外,由於教育局並未規管雜費等項目,導致部份幼稚園變相收費,家長手持學券卻只可支付幼稚園學費,對於種種雜費徒嘆奈何。據審計署調查顯示,部份幼稚園收取相當於學費收入的兩成四至四成四不等的高額雜費。同時,亦有案例顯示,不少學校實際學費加幅超過學券增幅,基層家庭將更為吃力。再加上現將學券計算在學費減免額內,雙重申請手續過於繁複,若家長工作不穩定或屬兼職,要向僱主索取收入證明,增加了申請難度。所以學券的推行,看似減輕了家長的經濟負擔,低收入家庭實際上卻難以真正受惠。

政府又在2017年推出三萬元「自資學券」,資助學生入讀自資學士課程。由於專上課程的特殊性,自資學券涵蓋的15間自資院校、約300個經評審的自資學士學位及銜接學位課程大多不存在分流、競爭的需要。故此,該學券更多的是鼓勵學生持續接受教育,並減輕他們的財政負擔,而沒有市場分配的作用。然而,在2018年8月的調查顯示,逾70%受訪者認為金額並不足夠。

無論是幼稚園學券還是自資學券,鑑於其設計與西方服務券的分別,都難以達到生產和分配效益。然而,更值得警惕的是,學券的推行很好地反映了政府給錢了事的管治惰性。比如自資學位的認受性、銜接性問題備受爭議,然而自資學券的推出顯然並沒有考慮到這些因素。更可悲的是,隨着服務券制度的推廣,這種惰性在此後相繼推出的各類服務券上一直延續,讓香港的安老和醫療等問題雪上加霜。

無論是幼稚園學券還是自資學券,鑑於其設計與西方服務券的分別,都難以達到生產和分配效益。(高仲明攝)

質量參差 奢談錢跟人走

佛利民雖然只提出了學券,但引進私人市場提供公共服務的服務券原則,逐漸被應用於教育以外的公共服務。香港在2007年推出學券後,也相繼推出了醫療券、社區券與院舍券。醫療券、社區券與院舍券在更大程度上試圖將對公營服務的需求引導至私人市場,或將對治療的需求引導至預防上,達到生產和分配效益。而用家選擇是否真的多元,服務券能否廣泛應用於多元市場,很大程度上決定了服務券是否具有效益。

2017年推出的院舍券很好地說明了服務質素如何決定多元市場的形成,以及「錢跟人走」的原意如何失效。

院舍券規定,只要在長期護理服務中央輪候冊中,身體機能被評為「中度缺損」的長者,即可申請院舍券,並於全港所有達到「改善買位計劃」甲一級標準的安老院舍使用。其本意是分流長者的院舍照顧需求,縮短集中輪候資助宿舍的人龍。

然而,符合政府規定的甲一級宿位質素仍與津助宿位相去甚遠。根據《第六十三號報告書》,現時甲一級院舍的人均面積是9.9平方米,雖高於《安老院規例》人均6.5平方米和社署9.5平方米的要求,卻仍遠低於津助及合約院舍17.5及20.8平方米的面積。在人手編制上,報告顯示,按每100名住客計算,津助及合約院舍分別有40.2及42.3名職員,但是,「改善買位計劃」甲一級私營安老院舍則只有32人。其中,不少甲一級院舍護士與長者的比例更未能達到社署規定的1比20,而只有1比38。

政府以達到甲一級院舍最低標準所需要的成本,來訂定院舍券的券值,令私營院舍在此計劃下無利可圖,願意升級的院舍不多。(資料圖片/梁鵬威攝)

更糟糕的是,政府以達到甲一級院舍最低標準所需要的成本,來訂定院舍券的券值,令私營院舍在此計劃下無利可圖,願意升級的院舍不多,從2017年3月計劃實施到2019年11月,認可服務單位數目亦只是從86間增加到118間,服務名額從4691增至5816,讓「錢跟人走」的選擇不多。

另一方面,這也令甲一級宿位往往變相成為院舍券服務提供者的最高指標,與津助、合約院舍質素相差甚大,未能形成對等的多元競爭市場,讓長者寧願繼續死等政府津助及合約院舍,而不願去政府改善買位計劃下的甲一級院舍。

審計報告顯示,在中央輪候冊上表示願意入住「改善買位計劃」宿位的申請人比率持續下降,由2009年的7%降至2014年的5%。因此,願意使用院舍券被分流出去的長者也不多,由2017年3月至2018年12月底,只有975名長者參加院舍券計劃,參與率僅得54%。至2019年11月底,因離世而離開計劃的有233人,其餘參與計劃而中途退出的兩百餘人中,71人有別的照顧方式、50人心儀單位已滿額或沒有合適服務單位, 27人選擇輪候資助安老院宿位。這些數據都顯示,質量的差距讓服務輪候者對公營以外的市場沒有信心,以至多元市場成為空談,「錢跟人走」於是進入死胡同。繼續閱讀:【施政報告】服務長期不足 服務券加碼也只是「有券無處用」

上文刊載於第235期《香港01》周報(2020年10月12日)《服務券水土不服 錢跟人走竟迷路》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

235期《香港01》周報精選內容:

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