全球掀起反壟斷風潮 何時輪到香港?

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變幻莫測的2020年來到尾聲,「反壟斷」成為最後的註腳。Facebook、Google、阿里巴巴、騰訊,無一倖免遭遇監管「收緊」,部份甚至要與政府「對簿公堂」。當全球開始積極探索如何「反壟斷」、重提「有形之手」時,深受「壟斷」之苦的香港卻無動於衷—生活成本冠絕全球,堅尼系數屢創新高,反壟斷之風何時才能颳至香港?

前有亞馬遜(Amazon)被歐盟展開第二次的反壟斷調查,後有Facebook遭美國聯邦貿易委員會(FTC)提出反壟斷訴訟。最近,反壟斷之風更吹向中國,內地監管部門先是在上月中頒布《關於平台經濟領域的反壟斷指南(徵求意見稿)》,繼而在本月中對阿里巴巴、騰訊旗下閱文集團和豐巢網絡三家科網巨企的併購案件執行罰款。

中國市場監管總局發出公告,阿里巴巴、閱文及深圳市豐巢網絡等三家企業,因違中國《反壟斷法》,遭各罰50萬元人民幣。(資料圖片)

「這是global phenomenon(全球現象),全球都面臨着科技平台『贏者通吃』的問題。」香港大學法律學系副教授、中國法研究中心總監張湖月評價道。張湖月是本港研究中國《反壟斷法》的專家,最近亦推出新書《Chinese Antitrust Exceptionalism》,在世界政經變局下解讀中國的《反壟斷法》,展示中國如何以法律為武器重塑全球競爭格局。

「不是所有壟斷都是evil(罪惡的)。」張湖月指出,企業通過科技創新、提高效率、壓低成本等方式達到經濟效益的「有機增長」(organic growth),以此形成的是「好壟斷」。從社會福利角度來說,這類公司提高社會的運作效率,亦方便消費者,所以應該被鼓勵。張湖月以美國零售巨企沃爾瑪(Walmart)為例解釋:作為世界排名第一的零售企業,沃爾瑪的市場份額非常高,但它的淨利率(Price Margin,即單件商品所賺取的利潤率)一直在降低;因此,在其擴張的過程中,更多消費者能以方便和低價的方式購買商品。

那什麼是「壞壟斷」?張湖月解釋,當企業不是通過內部創新與效率提高來實現增長,而是通過收購競爭對手、擠壓對手、控制市場價格等反競爭行為去實現增長,就是「壞壟斷」,「企業通過這種手段實現的壟斷,生產力沒有提高,淨利率沒有降低,最終依然會傷害消費者福利(consumer welfare)。」

張湖月強調,「反壟斷的『終極目標』是為了保障消費者福利」,而科技平台為反壟斷模式帶來的新挑戰在於其不再是簡單的好和壞。科技平台日益擴張,不但沒有傷害到消費者福利,反而方便了消費者;但它或會為市場帶來「准入障礙」(entry barrier)—限制競爭者的進入或通過併購抑制創新,可能會阻礙產業迭代,甚至剝奪消費者選擇的機會。

「原有反壟斷法的經濟學模型,比如用價格去衡量消費者福利的整個模式,未必能很好地運用到科技平台上。」張湖月稱,關於科技平台的反壟斷模式是備受法學界關注的話題,例如現有的反壟斷法需否改革、監管需否加強等。

自由經濟的「鼻祖」美國都已經開始針對新興產業改革反壟斷模式,而基於「壟斷」而深陷結構固化困局、未能拓展新興產業的香港,仍然糾纏於傳統的「壞壟斷」問題。

美國零售巨企沃爾瑪(Walmart)的市場份額非常高,因此,在其擴張的過程中,更多消費者能以方便和低價的方式購買商品。(視覺中國)

企業的天堂 市民的地獄

香港長年獲評為「全球最自由經濟體」,但同時亦蟬聯「全球生活成本最貴城市」多年,而盤踞在兩個「全球之最」之間的,是在自由市場上壟斷價格的企業。以最常用的電力為例,香港的電力市場由香港電燈與中華電力兩家公司運營,是政府默許下的「雙頭壟斷」。政府以保證輸電穩定的前提與兩電簽訂《利潤管制協議》,准許回報率為8%。在穩定又豐厚回報率之下,兩家電力公司為增加利潤不斷擴大固定資產總值,導致回報率降低,後又以回報率不足申請向市民加收電費,所以電費常年「只加不減」。《香港01》曾多次倡議改革兩電的盈利計算模式,盡早逐步開放電力市場。

香港的電力市場是典型的「雙頭壟斷」,電費常年「只加不減」。(資料圖片)

類似的「壟斷」其實遍佈於地產、建築、電訊、港口、能源、公共交通運輸等行業。英國《經濟學人》雜誌2014年發布有關「官商勾結」嚴重程度的「裙帶資本主義指數」(Crony Capitalism Index),以反映經濟和政治利益群體如何透過不同關係畸形地集中起來,從而令大量財富和資源集中在一個具有庇護關係的小圈子裏,並在基礎行業當中形成壟斷,鼓勵「尋租」。香港被列為「裙帶資本主義指數」最嚴重的地方,從事「尋租」行業或與政府有密切關係的富豪,其財富集中度佔本地生產總值近60%,遠遠拋離第二位俄羅斯的18%。

壟斷除了直接損害消費者福利,更造成資源分配不公、貧富懸殊等社會問題。據樂施會《香港社會不平等報告》,香港2016年的堅尼指數已到0.539(註:0.4為貧富差距大,0.6為差距極大)。香港最富裕一成及最貧窮一成住戶月入差距,已由2006年的34倍擴大到2016年的44倍。香港貧窮家庭數目多達53萬戶,當中約30多萬戶屬在職貧窮,貧窮人口超過130萬人。

壟斷下的營商環境也抑制了青年的創業熱情,香港不再是青年實現抱負和理想的「應許之地」。香港專業及資深行政人員協會2018年發表的研究報告《香港年輕人的困境與機遇》曾與83位青年對談社會話題,當問及創業,大多數受訪者認為「經濟與資產已被大企業及上一代的既得利益者所壟斷,佔據了經濟命脈、社會資源以至營商機會,餘下的創業空間已所剩無多」,「現行政策輔助大企業持續壟斷經濟,保障他們的生存空間和利益,扼殺了創業者與中小企業的營商空間,不少參與者(指受訪者)認為政府需要為此負上責任。」

地產壟斷之下,基層市民難以置業,只能住入「劏房」。(資料圖片/李澤彤攝)

執法主體無權 規管範圍有限

「反壟斷這件事從來不是勞苦大眾可以做的。每一次壟斷的主體肯定是一個強有力的企業,唯一可抗衡的只有政府。」 前海管理局香港事務首席聯絡官兼全國人大代表洪為民指出,資本追逐壟斷乃天性,如果沒有法律規管,或確實在法律框架下發展經營,是無可責備的。

那麼,香港有沒有規管「壟斷」的法律?香港的反壟斷法例是《競爭條例》,在2015年12月生效。問題是,法例雖存,但打不倒「大老虎」。

「到現在差不多五年了。目前為止的案例牽涉的公司規模都比較小。」曾任競爭條例草案工作小組主席的香港大學法律學院副教授鄭建韓慨嘆。他談及當年制定條例時進行社會遊說工作,最後為了讓條例通過,政府對商界提出了所謂的「六大讓步」,「『六大讓步』在政治上是否必須?我不懂衡量。但這個『六大讓步』大大削弱了條例的效用。」

鄭建韓指出,最重要的一環是「取消私人訴訟」,導致現時只有競爭委員會可以提出訴訟,但「競委會員工不超過100人,同一時間可以調查的案件很少」,當所有執法的責任都推在規模如此小的競委會上,「《條例》的效用有限。」

參與起草《競爭條例》的鄭建韓教授表示,競委會在進行市場調查時沒有強制的搜證權,難以進行一個全面的研究。(資料圖片/吳鍾坤攝)

《香港01》早已不厭其煩地發表相關報道,例如今年4月全球原油價格暴跌之時,香港的燃油價格維持高位,每公升汽油價格是國際平均價格的一倍有餘;立法會即斥油公司出現「合謀定價」的反競爭行為,並要求競委會進行調查。殊不知,競委會早在2017年針對油價問題發表市場研究,但由於缺乏收集資料的權力,企業拒交相關資料而導致關鍵數字缺失,報告最終未被政府採納。

鄭建韓表示,全球大部份地區的競爭法都允許私人訴訟,其中以美國的私人訴訟最為有效,數量也比政府訴訟多得多。例如,面對科技巨頭蘋果(Apple),大熱遊戲《堡壘之夜》(Fornite)的母公司Epic Games就因不滿App Store向開發者抽成而將蘋果告上法庭。

在反壟斷中,除針對濫用市場地位的行為作出監管外,針對公司併購的監管亦十分重要。阿里巴巴、騰訊被罰,以及Facebook被FTC提起訴訟,都是因為併購案引來的爭議。

「反壟斷法有一個監管方式是事前審查所有的併購,就是為了防止『壞壟斷』的發生。」張湖月說。但在香港的《競爭條例》中,對於公司間併購的條例只適用於「電訊行業」。

鄭建韓解釋:「當年《競爭條例》討論期,商界指明他們一定不會接受一條規管合併的競爭條例。」而針對「電訊行業」的併購規管,是由立法前已有的《廣播條例》和《電訊條例》裏有關規管合併的條文演變而來。換句話說,就算推出了《競爭條例》,香港關於併購的監管依然是原地踏步。

鄭建韓認為,其他行業一樣需要規管合併。他舉例道:「三四年前,李嘉誠想賣百佳,當時惠康很早就表示沒有興趣。但是,如果當年惠康收購百佳,那香港的超級市場『壟斷』就很明顯了。而當時的政府和競委會,是沒有辦法阻止這種情況發生的。」

「壟斷」現象是市場產生的問題,是「無形之手」無法解決的弊端。(資料圖片)

反壟斷不只需要法律工具,更需要執政者擁有積極的執政理念和有為的執政作風。國家主席習近平在早前的中央政治局會議上提出「強化反壟斷和防止資本無序擴張」,本是釋放給民營資本家的信號,但同樣值得沉迷於原教旨資本主義的特區政府去思考。「壟斷」現象是市場產生的問題,是「無形之手」無法解決的弊端。無論是奉行社會主義的中國,抑或是奉行資本主義的歐美,如今都大膽借用「有形之手」去處理市場弊端。最須「反壟斷」的香港,已經沒有任何理由置身事外。

上文刊登於第245期《香港01》周報(2020年12月21日)《全球掀起反壟斷風潮 何時輪到香港?》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

245期《香港01》周報精選內容:

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