港台檢討|管治亂象源於定位不清

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香港政府於2月19日公布《香港電台管治及管理檢討報告》(下稱《報告》),商務及經濟發展局局長邱騰華引報告揭示港台三大缺失,有人形容此為「遲來的報告」,港台製作人員工會則批評政府「亂棍打死港台」,加上當局於同日公布與廣播處長梁家榮提早解約,由政務官出身的民政事務局副秘書長李百全接任,的確惹人聯想港台正受打壓。其實,港台作為政府部門,政府因應其管理問題作出問責與整治無可厚非,只是,港台屢成爭議焦點,關鍵卻不在於管理失效,而是其定位,惟《報告》對後者卻沒有着墨。倘若政府連最基本定位問題都未能釐清,問責管理問題無疑是「治標不治本」。

香港社會撕裂,媒體屢被推上風頭浪尖,公共廣播機構香港電台亦不能倖免,其製作的一系列觀點類欄目,包括《頭條新聞》、《左右紅藍綠》,不時被人批評立場偏頗、內容不準確或不夠持平。根據規管港台運作的《香港電台約章》(下稱《約章》),港台理應要做到「持平、編輯自主及專業」。到底,節目在製作過程中由誰來把關?對於投訴案例,港台又會怎樣處理和跟進?

2月19日,政府宣布,廣播處長梁家榮提前半年解約,由民政事務局副秘書長李百全接任。(梁鵬威攝)

《報告》揭示三大缺失

商經局《報告》指出,港台現行架構存在三大缺失,包括編輯管理問題、投訴機制欠透明度及員工管理問題。報告揭示本應為節目內容把關、握有最終決定權的總編輯和高層管理人員,在節目製作過程中一直處於被動位置,決定權反而落在「個別製作人員或節目單位主管」身上。

《報告》又批評港台的上報機制存在局限,節目製作小組只透過口頭溝通處理敏感問題,沒有為此訂立徵詢高層和法律人員意見的書面記錄。上層缺乏有效監管,下層的製作流程又不透明,難免令人質疑節目質素如何把關,以及如何確保製作組在處理敏感內容時能夠把握「準確、持平和最高的新聞標準」?

此外,港台缺乏透明的機制處理投訴問題。《報告》指出,「不論投訴性質或嚴重程度,都容許由被投訴節目的同一個負責製作人員或單位進行調查和通過調查結果。」當中沒有監察機制確保已頒布的上報安排得以嚴格遵守,如此「自己人查自己人」,無疑予人「私相授受」之嫌。而負責向高層匯報投訴案例的機構傳訊及節目標準組總監,只在簡報中列出「公眾回應種類及回應渠道劃分的統計數字」,港台高層未必清楚成立的投訴個案和其詳細資料,難以保障公眾的投訴得以妥善公正處理。

政府早前公布的檢討報告指出港台存在三大缺失,包括編輯管理問題、投訴機制欠透明及員工管理問題。(梁鵬威攝)

缺乏整全發展規劃

港台管理出現亂象,連串問題看似由行政失效、缺乏有效管理而導致,但歸根究柢,實為港台缺乏整全發展規劃及定位模糊不清又極其矛盾。

自2010年簽署《約章》以來,港台的業務範圍快速擴張,逐步從最初的電台服務延伸至公共數碼電視和新媒體服務。截至目前,港台共經營七條電台頻道、三條24小時播放的數碼地面電視頻道和新媒體服務。亞州電視於2016年結束免費電視廣播,其中的兩條公營模擬頻譜(本港台、國際台)由港台接手,改為港台電視31、31A台,後因全面數碼化而停止運作。在這期間,港台電視服務播放時間亦迅速倍增,首播節目總時數由2009/10年度的577.3 小時急增三倍至2019/20年度的1,775.6小時,未來更計劃將電視節目播放時數增加至26,280小時。

但港台的公務員編制並沒有隨業務擴張而顯著增加。在這十年間,港台的公務員人手編制新增了204個職位。而在目前735個公務員職位當中,有546個為節目主任職系,其餘189個職位皆屬一般職系、電訊工程師職系、技術主任職系及其他共通職系。假如把144名全職一般非公務員合約僱員、15名非公務員合約僱員、3名T-合約僱員(資訊科技合約員工)計算在內,港台目前有897個全職僱員。相比之下,經營五條數碼地面電視頻道(翡翠台、J2、無綫新聞台、明珠台、無綫財經.資訊台)的無綫電線台,截至2020年6月30日,共有3,659名全職僱員。港台的全職員工不及無綫電視的三分之一。

港台現有的公務員編制跟不上發展需求,亦缺乏長遠的發展規劃和相適應的人力資源計劃,以至各分部只專注於短期的運作需求,以按服務收費的第II類服務提供者合約來聘請足夠的人手。根據《報告》,港台未有為相關機制設定人數和開支上限,合約亦沒有清晰列明服務質素及表現水平,亦無設立表現評核制度。但對於人手不足的港台而言,第II類服務提供者(Cat2)無疑是「最方便」的對策,以滿足製作電台、電視節目的即時需要。因此,按服務類別劃分的第II類服務提供者數字(1,826人)中,以節目主持人(809人)和撰稿人(470人)為主。而後者的定義廣闊,且部份工種與節目主任職系的工作相互重疊。《報告》亦指出,「第II類服務機制令人產生貪方便的印象。」

港台的人力資源結構體系尤如「趕鴨子上架」,機構內部各自為政,未有合理規劃人力發展。雖然一方面港台屢屢在坊間進行的傳媒公信力與節目質素評比中取得佳績,但另一方面,其節目整體收視絕對稱不上理想。2018年的審計署報告指出,該年上半年港台電視31/31A的平均收視率只有0.1點,即僅6,400觀眾收看;而在黃金時段,港台電視31/31A的平均收視率亦只有0.2點,即約12,800名觀眾收看。港台電視的收視率偏低,卻花費了約10億元總開支的一半(5.56億元)。

正因如此,港台無疑要在電視節目上急起直追,但港台身兼政府部門和公營廣播機構的雙重角色,令其即使有自家電視頻道,也「有心無力」。屬「官媒」性質的港台需要恪守「政治中立」和「效忠政府」,同時亦受《約章》當中的「持平、準確、編輯自主」所規限;與此同時,港台雖為政府部門,卻非官方喉舌,要提供多元化的節目娛樂觀眾。在矛盾的定位下,其節目內容頗為受限,遠遠無法成為主流的電視頻道,同時亦使其規劃未來發展方向和人力資源計劃時處處受掣肘,而它若要擴充公務員編制,更需要受立法會財務委員會監察和通過方案。港台節目製作人員工會主席趙善恩早前接受訪問時亦指出,由於政府過去已凍結港台員工升遷及招聘,人手捉襟見肘,在要求增加製作的同時,卻沒有添加人手。

港台節目製作人員工會主席趙善恩不滿政府早前公布的港台檢討報告。(盧翊銘攝)

釐清定位才是正道

在政治議題極為敏感的當下,受公帑資助的港台沒少陷入政治風波。泛民主派認為公共廣播應敢於批評政府、堅守編採自主、維護人權和自由,並立足於這些理念支持港台。建制陣營縱沒明言要港台成為政府「喉舌」,卻不滿港台冷待或針對他們,斥其違反持平原則。政治風波間接促成了商經局於去年5月28日成立專責小組,就港台的管治及管理進行內部檢討。惟不論2018年的審計署報告,還是商經局的專責《報告》,都未有指出港台的矛盾定位不利長遠發展,僅將問題歸咎於編輯管理問題、投訴機制欠透明度及員工管理問題。如此「治標不治本」,恐怕無法讓港台回歸正軌。

解決問題的良方終歸是釐清港台角色。若港台非要保留政府部門的地位,也就無可避免要遵守適用於政府部門的的各種規範。換言之,港台必須如其他政府部門一樣把握好《公務員事務守則》中的「政治中立」和「效忠政府」原則。而若港台按此原則繼續經營,也就無法避開擔當政府宣傳喉舌的要求。目前社會上確實有這種聲音,但顯然並非主流訴求。客觀地看,對於港台作為公營廣播機構所該發揮的角色,更獲社會認同的參照對象不是承擔內地官方輿論宣傳責任的中央電視台,而是像英國廣播公司(BBC)那樣具有一定自主性的公營廣播機構。

假如港台要以公營廣播為發展出路,實可仿傚BBC成為獨立法定公共廣播機構、推行「公司化」,由董事局自行決定如何運用撥款、制訂員工政策等,這亦有助於整治機構內部的管理問題和規劃長遠發展計劃;而減少政府撥款比例,亦能迫使港台創新,提供更多元化和具吸引力的節目內容於觀眾,遠離政府和商界干涉發展方針,全心投入公共廣播服務。

其實早在上世紀八十年代,港英政府已展開港台未來方向的討論,並提出「公司化」方案,惟最終員工的去留問題和政治化爭論打斷了港台公司化的進程。如今,在數碼化浪潮和「迴聲室效應」下,社會更難掌握準確資訊,往往會被各種「似是已非」的訊息帶跑。因此,「公司化」是更好的出路。港台至今已多次陷入政治風波之中,《報告》亦揭示了內部管理亂象,政府何不藉此重新審視港台的定位問題,以此「正本清源」?

上文節錄自第254期《香港01》周報(2021年3月1日)《港台管治亂象源於定位不清》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

254期《香港01》周報精選內容:

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