選舉改制|香港能像新加坡那樣接近良政善治嗎?

撰文:
最後更新日期:

立法會修改選舉制度法案委員會剛於周一(5月3日)完成《2021完善選舉制度(綜合修訂)條例草案》審議工作,有望於5月26日在立法會大會恢復二讀。對於是次由人大出手的政改,輿論出現兩極分化——民主派、本土派、抗爭派、台灣社會和西方國家,普遍認定這是一次「重大民主倒退」、嚴重背離「港人治港、高度自治」承諾,擔心香港政治趨向沉淪;而建制派、特區高官和北京治港體系則認為,是次政改是繼《港區國安法》之後,為完善「一國兩制」的又一重大舉措,得以撥亂反正,讓香港政治走出內耗和撕裂的泥沼,實現良政善治——有輿論甚至預言,香港將會「新加坡化」,可望提升治理效能。究竟何者説法更符合實際情況?

中國國務院港澳辦副主任張曉明此前就改革香港選舉制度赴港聽取意見。(資料圖片)

北京「被迫」修改香港選舉制度

站在香港泛民、本土抗爭派和台灣社會、西方國家的視角來看,他們本就對中共懷有深深的意識形態認知,尤其像香港本土抗爭派和台灣社會,更是與北京有「國族認同」分歧。故當他們所不信任或不認同的北京,大刀闊斧地修改香港選舉制度,並且修改的方向迥異於他們的自由主義民主想象,他們的沮喪、不滿、失望、憤慨便不難理解。這也是為何他們這次的主要焦點均侷限在香港立法會直選議席的減少、選委會中泛民影響力被大幅稀釋,而忽略更多別的面向。

但將心比心地説,北京冒着爭議修改香港選舉制度並非毫無理由。自1997年香港回歸中國以來,北京對香港的管治整體可謂盡量「不介入」,單從北京多年以來容忍香港不履行《基本法》第23條的憲制責任就可見一斑。然而2019年的反修例騷亂改變了一切,持續數月的社會動盪,頻繁發生的違法暴力,招搖的港獨口號,對立法會、中聯辦的暴力衝擊,讓香港陷入六七暴動以來最大危機,深深刺痛北京。

尤其是反修例騷亂期間的區議會選舉,泛民和本土抗爭派在香港社會瀰漫的反北京和港府的氛圍下首次奪取區議會主導權,及後本土抗爭派等激進力量的聲浪蓋過傳統温和泛民,甚至策劃初選並提出在立法會選舉中取得「35+」,企圖通過癱瘓特區管治來逼迫北京和港府作出大幅讓步等等,更是令北京感到空前危機感。

北京本就非常注重國家安全和政治穩定,信奉「忠誠—保護」邏輯,執政的中共總書記習近平又是一個有着強烈底線思維,不懼爭議,敢於主動出擊解決問題的政治強人。當香港日益蔓延的激進主義、本土主義、分離主義,和習近平領導的北京狹路相逢,其結果必然是嚴重消磨北京的耐心和信任,後者只能祭出鄧小平提出的「愛國者治港」。

為了達到北京眼中的「愛國者治港」,今次香港選舉改制方案可謂嚴絲合縫、嚴防死守。在提名環節,不論選委會委員候選人、立法會議員候選人還是特首候選人,會由新成立的候選人資格審查委員會進行資格審查,其中香港國安委和警務處維護國家安全部門的審查意見將扮演關鍵作用,以凸顯國安壓倒一切。不論特首候選人,還是立法會議員,都需要一定數額並且涵蓋五大界別的選委會委員提名。這相當於為提名環節增設一道安全閥,特首和立法會議員參選者若不能獲得選委會五個界別或者説北京治港體系至少最低限度的認可,根本難以入閘。

重構後的香港選委會,還取消了在北京看來已高度泛政治化的區議員選委會席位,甚至壓縮非建制派鐵票議席,增加港區全國政協委員、全國性團體香港代表、地區防火委員會委員的代表、內地港人團體的代表等北京認可或支持港府的席位。此舉可以大幅強化建制派影響力,稀釋非建制派的話語權,有效確保選委會繼續牢固掌握在北京信任並能控制的建制派手中,只有北京認可的參選人才能當選特首。

香港政治近年亂象叢生。(資料圖片)

「香港特色民主制度」有待驗證

立法會議席的432方案和雙議席單票制,則能確保建制派獲得超過三分之二的席位,牢牢掌控主導權。除此之外,選委會總召集人制度、明確港府依法規管操縱和破壞選舉的責任、明確全國人大常委會的修改權等規定等等,對北京來說,都可起到非常時刻的「兜底」作用。

經此選舉改制後,香港政制將成為北京和港府行政主導下的「特色民主制度」。其中北京主導的位階高於港府行政主導,港府行政主導主要體現在「高度自治」範圍,立法會將難以像過去那樣杯葛港府施政。直接選舉成分受到壓縮,立法會直選議席比例大幅減少,但增加了間接選舉、協商民主的成分。這一民主設計既不同於中國內地,又不是許多港人期待的西方式選舉民主,而是混合北京主導、行政主導、協商、選舉等成分的混合政制,所以被北京視為「香港特色民主制度」。

這一政制雖被香港泛民、本土抗爭派批評嚴重民主倒退,卻和他們當中不少人懷念的港英殖民時期的政制有相似之處,都注重行政主導,也都不是西方式選舉民主。不同的是,港督是英國政府任命,且在香港大權獨攬,奉行帶有專制色彩的絕對行政主導,但今天香港政制的民主成分大為增加,特首的權力受到更多制衡。

有人拿香港政制和澳門政制對比,二者情況有類似之處,都是行政主導,都要求管治團隊是愛國者,但香港政制的民主成分明顯多於澳門政制。相較於港英殖民時期和澳門政制,可以說,今天香港政制更接近新加坡政制。新加坡是人民行動黨「一黨獨大」,但反對派並非橡皮圖章,是有一定的參政議政空間。今次修改後的香港政制,支持港府的建制派一家獨大,施政效能預計會有明顯提升,但反對派仍有參政議政空間。

人民行動黨在新加坡長期「一黨獨大」。圖為2015年9月12日,李顯龍(左三)在新加坡大巴窯體育場慶祝人民行動黨選舉勝利。(新華社)

「新加坡化」或是香港出路

長期以來,新加坡政治在世界範圍內尤其是華人世界獨樹一幟。新加坡儘管時常因言論自由被明顯壓制和相對嚴苛的司法、社會管治而受到爭議、批評,但不能不承認的是,新加坡治理成績非常亮眼,政府高效廉潔,社會穩定,經濟繁榮,民生問題得到較好解決,居者有其屋。

較早前,《亞洲周刊》刊文《香港政治「新加坡化」的突破》稱,「從新加坡的經驗來看,國家認同是政治凝聚力的前提,不容搞分裂主義,也不容在種族問題上挑撥離間」,「新加坡政治的特色就是效率高,向全球開放,不被意識形態所左右,對民生問題特別重視,不會讓財團肆虐,不會被地產商炒地皮推高樓價,讓小市民被『房事』所困」,「回顧過去香港立法會的表現,反對派都是『反發展主義』,對於興建高鐵、港珠澳大橋,都巧立名目加以反對,背後就是要阻止政府施政成功,不斷內耗」,如今「在『愛國者治港』的口號下,立法會、行政會議與十八萬公務員系統不再糾纏在國家認同的問題,而是要考驗政績﹑治理的品質」。

事實上,國務院港澳辦主任夏寶龍發表關於「愛國者治港」的定調講話時也談到,「完善選舉制度要多考慮如何改善行政與立法機關的關係,不斷提高特別行政區政府的施政效能,提升特別行政區的治理能力和水平,促進良政善治」,「一個社會陷入無休止的政治紛爭泥潭是沒有希望的」,「完善香港選舉制度,就要多考慮如何推動實現定分止爭、凝聚共識,從而把各方面力量匯聚到發展經濟、改善民生這個第一要務上來」。隨後,主管香港事務的中國國務院常務副總理韓正在「兩會」上一再強調要解決香港深層次矛盾,多番談及香港住房問題。可以預料,選舉改制後治港體系的一個關鍵任務便是解決以住房問題為重點的深層次矛盾。

在這一點上,為大多數民眾提供公屋的新加坡無疑是香港應該學習的榜樣。過去港府施政一直都有失疲弱,政策窒礙難行,行政主導名不副實,根本難以像新加坡人民行動黨政府那樣在經濟社會發展中發揮強勢領導作用。但現在隨着「愛國者治港」的全方位落實,治港體系的主動權、行政主導權大幅度強化,施政空間大增,曾經的那種為了反對而反對的對抗、內耗和民粹政治將難以存在,今後治港體系完全有條件向新加坡學習,全面解決經濟民生問題。

因反對派立法會議員的拖延,香港立法會內務委員會曾遲遲不能選出主席,停擺超過半年,導致大批議案積壓。圖為2020年5月18日,香港立法會內務委員會主席選舉的混亂一幕。(AP)

建立治港者有效負責機制

然而,不得不説的是,香港能否像新加坡那樣接近良政善治,尚存在不確定性。因為港府高官和建制派有了解決深層次矛盾的權限和條件,不代表他們有足夠的意願、動力、擔當和能力去解決積弊已久的深層次矛盾。對於香港來説,選舉改制已授予治港體系充分作為的權限和空間,但部分官員和建制派長期以來自私無為、慵懶散漫的慣性和泥沙俱下的表現令人憂慮。

所以,香港若要像新加坡那樣接近良政善治,至少存在兩個有待改進之處。首先要建立「一國兩制」下治港者對民眾負責卻不民粹的長效機制。過去多年,港府和建制派都存在懶惰無為、推脱責任、缺乏擔當的問題,經常忽略民意需求,拖延深層次矛盾的解決。

近年來香港之所以接連發生佔中、旺角騷亂、反修例騷亂,深陷管治危機,固然有泛民、本土抗爭派的責任,港府和建制派的自私和不作為同樣難辭其咎。如今北京通過選舉改制為港府和建制派賦權,但並不代表能改變港府和建制派的自私無為惰性。在北京的加持下,港府和建制派會否更加有恃無恐,尸位素餐,淪為「忠誠的廢物」,是許多人的疑問。

已故新加坡建國總理李光耀曾説:「我認為,我們説一個政府受歡迎並不是説它要在治理期間的任何時刻都受歡迎……有時你必須徹底不受歡迎,但你在任期結束時,你應該給人民帶來福利,這樣人民才會認識到你所做的事情都是有必要的。」這句話藏着樸素的道理,一方面説明有的時候社會大眾是盲從、偏狹的,政府要能夠抗衡民粹壓力,另一方面要有一套機制讓人民可以評價政府的施政成績。對於新加坡而言,人民行動黨的「一黨獨大」可以確保政府有足夠空間施展拳腳,定期選舉的存在則能進行問責,施加壓力,防止政府不作為或亂作為。

李光耀關於新加坡政治的許多論述,對於今天香港有某種參考意義。(視覺中國)

建立政治人才選拔機制

對於香港來説,選舉改制給了港府和建制派大顯身手的條件,但因為立法會直選議席比例的大幅壓縮和民主成分的明顯抑制,香港社會尚缺乏能有效問責港府、建制派的機制。當然,在當前香港形勢下,立法會直選議席比例的大幅壓縮和民主成分的明顯抑制,從北京的角度來看,是有不得已原因,是為了政治秩序的穩定,提升治理效能,否則香港恐將深陷內耗、泛政治化泥潭難以自拔。從這個意義上來説,今次選舉改制是北京化解香港管治危機的階段性舉措,日後在時機成熟時應該會推進適合香港實際情況的全面普選。這既是落實《基本法》的承諾,也是香港政治新加坡化的應有之義。

而在現階段,民眾難以通過普選來問責的情況下,面對港府、建制派的自私無為惰性,北京應該考慮建立一套政績考核和問責機制,為港府、建制派解決深層次矛盾設立關鍵性指標,施壓他們行動起來,不能再像過去那樣得過且過。

另一個是香港要儘快建立一套選賢與能的政治人才選拔機制。這是因為任何時候人才都是關鍵,無論多麼好的想法終歸要靠人來落實。李光耀曾説:「我們利用一代人的時間成功地從第三世界躋身第一世界……要打造這樣的新加坡,我們需要強有力的政府,必須擁有最有能力的、最有魄力的、最有敬業精神的領導人。我們在物色這類人才,委以重任以檢驗他們。只有這樣的領導人才能保持經濟增長,才能創造好工作。」他認為,「一個國家能取得多大的發展和進步取決於領導者是否具有創新能力,是否願意從其他民族那裏借鑑經驗,能否通過高效的公共服務體系迅速而堅決地落實好的想法,能否讓大多數國民相信進行艱難的改革是有價值的」。

為了招攬精英人才施政,新加坡建立了一套獎勵、培養和選拔人才的完整體系。相較於新加坡的精英人才治理,香港社會普遍認為過去多年以來港府官員和建制派的執政能力、議政水準都有限。港府內部盛行公務員思維,曾蔭權當年的競選特首口號「我會做好呢份工」就代表了許多人的心態。坦率説,公務員思維無可厚非,任何一個優秀的政治體系都需要懂規則、擅於執行的公務員隊伍,但不能只有公務員,更要有治理才幹突出的領導者。

某種程度上説,今次香港選舉改制能不能早日獲得香港社會認可,香港治理能否像新加坡那樣接近良政善治,一個關鍵指標便是能否「良才善用,能者居之」。但以目前香港政治人才選拔機制和建制派內部能力參差不齊、充斥庸才的現狀,香港今後治理能否讓德才兼備者脱穎而出,實在不容樂觀。

比如,港府高官的來源歷來單一,基本上都侷限於公務員隊伍,而且普遍缺乏歷練,視野和能力均有限,與世人所期待的那種洞察全局、深謀遠慮、精於實幹的政治家相差甚遠。如果只是靠這樣一群人,香港怎麼可能治理好?因此,在選舉改制落實「愛國者治港」,治港者對國家和香港的基本政治忠誠不再是問題後,最關鍵的是打破舊有用人機制和小圈子的束縛,不拘一格降人才,廣泛選拔政治精英,讓政治人才經歷更多歷練。

李光耀説:「只有高效的政府才能為其人民滿足自身需求提供有利的大環境。」新加坡政治模式的關鍵在於,人民通過選舉賦予精英人才以執政合法性,委以重任,讓他們在社會監督下人盡其才,並最終接受人民的評判。香港雖不是主權國家,但道理是共通的,可借鑑新加坡的經驗。只有在「一國兩制」框架下儘早建立治港者對港人負責卻不民粹的長效機制,不拘一格選賢與能,讓賢能人才在人民的監督下高效施政,香港才可能像新加坡那樣接近良政善治。



請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Microsoft Edge 或 Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。