失業保險.下|政府拒絕口徑是真問題還是假藉口?

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早在2000年,香港政府就已經研究過各地的失業保險和援助制度,最終認定強制性失業保險制度在香港不適用。而在失業問題嚴峻、民間要求設立失業援助的呼聲愈發高漲的今天,財政司司長陳茂波多次撰文分析失業保險金的利弊及政府不考慮訂立相關政策的原因。當局每每言之鑿鑿,但當中究竟有多少是無可奈何的真問題,又有多少是懶政的假藉口?

承接上文:失業保險.上|失業保障不足 保險金可否填補漏洞?

陳茂波指出,失業保險制度由於其風險分擔的功能,可能造成「道德風險」。僱員毋須單獨承擔失業風險,那麼僱主也毋須單獨承擔解僱員工的後果,風險的分擔帶來責任的淡化:僱主裁員的成本由中央基金池分擔,可能造成僱主裁員壓力驟減,從而將企業的社會責任推給社會。根據美國1976至2007年期間的失業保險研究,失業保險金若增加10%,可令裁員的情況增加18.1%。另一方面,由於失業保險金可以持續領取一段時間,失業人士毋須即時重回勞動市場,這可能降低失業人士的求職意願,從而導致失業數字上升。哈佛大學的實證研究發現,2010年的失業個案中,有三分之一由「長期及優厚的」失業保險金導致。

所謂「道德風險」和「誘使失業」
是不能解決還是不願解決?

陳茂波曾在網誌中寫道,香港失業保障主要依靠一筆過的遣散費/長期服務金,且本港遣散費/長服金水平遠高於其他先進地方;由於這筆錢並非持續按時領取,「失業員工沒有任何『誘因』不即時搵工,這亦是香港失業率長期處於低位;而在經濟復蘇期,失業率下降得較快;但在經濟收縮期,失業率上升得較慢的主因之一。」

陳茂波稱失業保險制度可能造成「道德風險」。(余俊亮攝)

失業保險金可能引發的「道德風險」,是近年來有關失業保險制度的政策及經濟研究的主要課題。部份失業保險制度在上世紀九十年代初期出現財政不穩,例如歐盟的平均失業率在1993年高達12.3%,使失業保險支付金額遠超供款金額。此外,很多先進地方都將長期失業及經濟疲軟的其中一個成因歸咎於優厚的失業保險金及道德風險問題。

為應對上述情況,不少地方在探索中改革其失業保險金制度,通過削減優厚的失業保險金額、收緊申領資格及加強重新就業措施來降低失業保險金的風險。經濟合作暨發展組織(經合組織,OECD)2006年的研究發現,工資替代率(即失業保險金佔失業前月薪的比例)下降4.7%,可令失業率下跌0.5%。若以類似幅度增加「積極勞動市場政策」的開支,失業保險金對工作意願的負面影響可降低20%。經過政策調整,歐盟的平均失業率由2013年的11.4%下降至2019年的6.7%,期間公共失業總開支亦下降。

因此,所謂「道德風險」和「誘使失業」,通通不過是政策設計上的問題,不見得難以解決——特區政府若以此為藉口得出香港不適宜成立失業保險金的結論,實則是因噎廢食。

失業保險金可能引發的另一個問題,是由於失業保險的逆周期性質,在經濟衰退時發放的保險金款額會大幅膨脹。2010年代初期,加拿大、法國、德國和美國的失業保險均曾出現年度甚或累計結餘虧損。不過,經過早年改革加上失業率下降,失業保險制度的財政持續能力在過去十年有所改善。2014年刊登在經合組織《Economics Department Working Papers》上的研究《Overcoming Vulnerability of Unemployment Insurance Schemes》比較經合組織和金磚國家的失業保險後發現,儘管失業保險是不穩定的財政支出項目,但同時具備自發的穩定性。如果中央政府擁有良好的財政狀況,且能夠根據勞工市場情況和宏觀經濟表現靈活地調整政策,那麼失業保險在財務上具有可持續性。而缺乏這兩個條件的國家,失業保險支出的波動性愈大,其脆弱性就愈高。

失業保險不僅僅是個人的失業保障,更加進步的施政觀念是實現社會再分配的機制。(鄭子峰攝)

可見,失業保險制度在政策設計上有很大的調整空間。國際勞工組織研究發現,世界各國的失業保險計劃的融資機制各有不同,普遍趨勢是勞僱雙方同時供款,僱主供款通常高於僱員供款,兩者供款差距落在月薪的0.5%至2%之間,發達經濟體的差距中位數為0.59%,發展中經濟體的僱員供款中位數為月薪的1%,僱主供款的中位數則在1.6%。另外,發達經濟體的政府通常都會向失業保險供款。各國在失業保險金的工資替代率方面亦有不同,發達經濟體的中位數為61%,一年後下降至51%;發展中經濟體則由70%下降至35%。

不少國家按失業人士原本收入發放不同工資替代率的失業保險金,也即是說,本來已經在職貧窮的失業人士可以得到比較高的工資替代率的失業保險金。數據顯示,在發達經濟體,失業前月薪為國民平均收入的失業人士,他們所得保險金的工資替代率中位數為58.5%;而若失業前月薪僅達國民平均收入的67%,這批失業人士工資替代率中位數會升至67%;至於失業前月薪為國民平均收入的150%的失業人士,工資替代率會下跌至46.3%。

這些數據不但說明失業保險制度在設計上可調整的空間,也反映出失業保險不僅僅是個人的失業保障,更加進步的施政觀念是實現社會再分配的機制。

與遣散費功能重疊
解決方案是不取消對沖這麼簡單?

今年2月,勞工及福利局局長羅致光在電台節目表示,如果要認真討論設立失業保險制度,需要即時叫停當下正在推進的「取消強積金對沖」工作。

所謂「強積金對沖」,根據《僱傭條例》,當僱員有權依其服務年資獲得僱主支付的遣散費或長期服務金時,僱主可在僱員的強積金供款中抽取僱主供款及其累計權益,以抵銷應向僱員支付的金額。此舉延續了遣散費和長服金自1974年和1986年引入《僱傭條例》時,僱主可從其按年資支付的酬金或公積金抵銷的制度安排,藉此減輕商界負擔;然而,對於僱員來說,卻意味當被解僱時,竟要被迫「貼錢炒自己」——即用自己的養老金為僱主埋單。

羅致光表示,只能在「失業保險」與「取消強積金對沖」兩者之間二擇其一,背後反映出其傾向資本的立場。(盧翊銘攝)

「強積金對沖」的荒謬,為人詬病已久,社會早有呼聲要求取消,特首林鄭月娥也已就此作出承諾,揚言致力任內立法通過,只是如今又再拖到下個立法年度。而當社會另有聲音要求成立供款式的失業保險制度,以解失業的燃眉之急,羅致光竟然揚言「失業保險」和「取消強積金對沖」只能二擇其一,明顯是將兩個截然不同的政策混為一談。

無可否認,遣散費和失業援助金的最終目的,都是紓緩失業人士經濟壓力,但從性質而言,前者比後者複雜得多——「遣散費」作為一種按僱員的受僱年期的「遞延工資」(deferred pay)或者「僱員的強制儲蓄」(enfored saving),其功能受制於僱主的財政能力,在保障失業工人方面不及保險金可靠及有效;同時,遣散費並不具有社會風險分擔功能,不涉及勞工收入再分配問題,短期受僱員工不受保障,長期失業問題也無能處理。

而在香港,僱主費盡心機逃避向僱員支付遣散費等故事不勝枚舉,尤其疫情以來經濟下行,部份僱主為不支付員工遣散費,採用「停薪留職」的方式逼迫僱員自行辭職。例如富臨酒家上水天平邨分店去年2月結業,22名員工被放無薪假長達三個月,資方未按承諾安排他們至其他分店工作,試圖逼迫工人辭職,以節省百萬元遣散費。

國際勞工組織研究表明,幾乎所有國家均會以遣散費配合失業保險金。研究比較了發達與新興經濟體的失業保障制度,發現新興經濟體的失業保障更依賴遣散費,而發達經濟體更依賴失業保險。研究指,以世界整體情況來看,遣散費可以視為失業保險計劃的簡單替代品,當國家發展足夠的行政能力和可靠的政策執行能力,通常都會以更具建構性的失業保險取代遣散費。

因此,儘管失業保險金和遣散費在政策目的上都是為了保障失業人士,但其功能卻有不同,可以相互補足。如果要在港設立失業保險金,遣散費可以作出相應的調整,以加拿大為例,失業保險金與遣散費相互結合,失業保險金會因應遣散費作出扣減。但為何港府官員不去深思政策設計如何配合,反而「拍腦門」認為要設立失業保險金就不能取消強積金「對沖」?需知道,取消強積金「對沖」是為本就跛足的香港退休保障提供一根拐杖,雖不能從根本上解決養老問題,但也聊勝於無;而失業保險則是為了保障失業工人。

不少團體爭取取消強積金對沖多年,惟至今仍未見成效。(江智騫攝)

政府「積極不幹預」
失業保險遙遙無期

明愛專上學院湯羅鳳賢社會科學院教授黃於唱指出,羅致光「二擇其一」的論述背後,實則暴露出特區政府施政思維的兩個局限。

其一,偏幫資方。無論是設立失業保險金,還是取消強積金「對沖」,無疑都會增加香港的營商成本,增加資方在保障勞工方面的承擔。黃於唱解釋:「香港政府的意識形態是非常市場經濟的,作為『最自由的經濟體』,很多會增加營商成本的事政府不願去做。」然而,營商成本低則意味着在一定程度上犧牲勞工的權益保障。與此同時,工商界在立法會「話事」,左右香港政壇,勞工團體勢弱,欠缺與資方議價的能力,也致使政府沒有足夠的政治資本去推動和實施勞工權益保障政策。

其二,則是提了又提的「小政府大市場」與「積極不幹預」。在這一局限的施政思維下,特區政府未見思維革新,從土地問題到民生福利,多年來都只有小修小補,欠缺執政者應有的理念和視野,也未有把握在社會發展大方向上的主動權。狹隘的認識下,政府多年死守收支平衡的教條,收入和開支均徘徊在本地生產總值約百分之二十的水平。「只有這麼多錢,給民生多點,教育就少點;保障了失業,就保障不到退休。」黃於唱說。

如果設立失業保險金,在遭遇如疫情之類社會危機造成的虧損時,政府有責任注資。2020年新冠疫情衝擊全球,多個國家推出紓緩措施,如延長失業保險金的申領期限、降低失業保險金供款等,很多地方的失業保險制度出現赤字。以德國為例,2015至2019年間,失業保險年度盈餘為21億至62億歐元不等,截止2019年,失業保險制度儲蓄結餘已達258億歐元。而在2020年,由於疫情爆發,德國失業保險儲蓄出現了高達270.3億歐元的年度赤字,不僅耗盡了儲備結餘,更需政府提供69億歐元貸款。

「政府也不願擔負如此重任。」黃於唱歎道,在他看來,儘管香港已經完全具備了成立和運作失業保險金的客觀條件,但政府顯然不會邁步向前,「造成的結果一定是社會貧富差距不斷拉大。」當面臨個人無法左右的天災人禍時,如果不能由社會共擔風險,就只能由一個個個體承擔傷害,首當其衝的﹐一定是無處迴旋的基層市民。

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