論挖掘和培養香港政治人才|洪為民

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新一屆特區政府正籌組新政府,坊間傳出不少人才有意加入政府。有志有能之士願加入不太熱的「廚房」,絕對是好事。但怎樣才能發掘優秀、足夠的政治人才入政府,廣受外界關注。過去很長一段時間,香港被認為缺乏足夠政治人才,每到換屆組班時都予外界一種「臨時拉伕」的感覺。這一次李家超先生組班,要如何平衡各方推薦人選,如何量才而用,並非易事。究其原因,應和香港缺乏一個有系統的政治人才培養制度有關。
撰文:洪為民

立法會剛剛通過了「改革公務員制度,提升政府效能」的議案。要求打破公務員論資排輩的傳統和引入賞罰機制。筆者認為用意甚佳。但如果能夠把公務員制度和政治人才培養聯繫一起,效果會更好。近日新加坡總理李顯龍宣布49歲、公務員出身的黃循財預期在2025年大選後接任其職務。筆者去年曾做過一個外國政治人才「旋轉門」研究項目,發現新加坡人民行動黨的政治人才儲備辦法,有不少值得香港借鏡的地方。香港沒有執政黨,要讓每一任特首都能有一個大的人才庫供組建團隊之用,特區政府須建立一套政治人才政策。

新加坡人民行動黨重視領導人才的挖掘、培育和保障。(Getty Images)

向新加坡借鏡 培養真正管治精英

新加坡人民行動黨重視領導人才的挖掘、培育和保障,同時也有很高的淘汰率,官員不斷汰舊換新,才能讓新加坡政府在瞬息萬變的國際社會裏生存。新加坡政府亦採取高薪養廉政策,一方面吸引和留住人才為政府所用,另一方面也避免官員徇私舞弊,進而建立起廉潔高效的官僚行政體系。新加坡人民行動黨領導人相信,政府隨時保有精英人才以解決問題,對國家的建設和發展相當重要。這些核心理念在人才的任用、發展和保留方面得以清晰體現:基於學業表現的招聘,廣泛使用帶綁定條款的獎學金,對績效和潛力的評估,通過崗位輪換和里程碑項目,讓有潛力的官員得以發展,利用市場標準的薪酬基準,建立完善的晉升和認可制度,以及固定期限的任期。

為了進一步留住年輕有為的行政官員,確保新人才和思想在公共部門高層中的更新,新加坡政府還建立了一個名為「溢流道」的定期任命系統,從2000年開始,獲得公共部門領導職位的行政官員(相當於香港的常任秘書長),通常擁有固定的十年任期。在他們任期結束後,如果他們仍然留在公共部門,只能擔任非領導人職位,或離開公共部門。

人民行動黨更一直有計劃組建新加坡的管治精英人才庫,並有一個全方位的「旋轉門」設計。首先,新加坡的公共部門每年都會集中性地通過公共服務委員會以及通過各個部門和法定委員會,提供一系列獎學金給A-level考試中的佼佼者到本地大學或海外學習的機會,學成之後在新加坡政府各部門、法定委員會服務一定年數。在新加坡政府各部門任職的、擁有學位的官員中,約11%都是獎學金獲得者,而在法定委員會中這一比率為約16%。然後人民行動黨會吸收新加坡公務員團隊中表現出色的人士入黨,讓他們參與選舉政治,由國會的後座議員,一步一步培訓成為管治新加坡的新一代接班人。

人民行動黨的人才機制,便是透過吸納已具紮實公務政策能力的人才,並把他們培養成為選舉精英,務求他們能具備執政(administration)、從政(election)和管治(governance)的能力,最終成為新加坡的管治成員。事實上,有議會經驗的人要比完全從政務官晉升的官員,更具備議會人脈和對政治倫理、社會基層的了解,但是會選舉的人不一定會管治,沒有執政經驗的人,對於手下公務員執行政策時的困難,也比較難有同理心(empathy)。只有具備上述三種能力的人才,才能既有宏觀的政策視野和良好人脈,也有制定和推銷政策的能力,又同時可回應社會對政策的質疑,成為真正的管治精英。

新加坡人民行動黨的政治人才儲備辦法,有不少值得香港借鏡的地方。(Getty Images)

用長期投資思維管理政治人才發展

筆者相信,新加坡人民黨政治精英錄用和培養模式,有幾點值得香港特區政府借鑑。

其一,特區政府應建立整套挖掘、培養管治人才的制度。沒有優秀的管治精英是不可能有良政善治的。管治精英品質將決定政府管理水準的戰略性意識,決定管治精英的挖掘和培養,應該成為特區政府最優先關注的問題。在吸引和招募精英、培養高潛力官員、為有能力的領導人創造機遇,政府應該做出重大投資。這些措施是全面的,覆蓋領導人的招聘、發展、任用、獎勵、更新和保留整個過程。

其二、特區政府應把管治人才的發展作為一項長期投資來管理。組織機構需要從長計議,着眼於未來的戰略需要,去發展擁有合適能力的正確人選,而不僅僅是為了短期的績效改進,只有這樣的組織承諾,才能培養、發展對戰略和政策均擁有遠大目光的領導人。政府管理事務是複雜的、多方位的,且涉及各方利益。治港者需要長期發展自己理解和處理社會和政治微妙之處的能力。因為人力資源政策要在一定時期內既能保持足夠數量的管治者,又不損害管治人才更新的需要,這才是至關重要的。

其三、特區政府應該建立基於績效和潛力的人才管理系統。一個良好的人事管理系統必須具備明確且合法的評價標準,來具體說明哪些構成績效、領導人潛力因素以及一個可以接受的評估程式。以及,決定最適合的程式和系統來招聘、更新和保留公共部門領導層內忠誠並有能力的人,這是一個永無止境的學習、適應和創新過程。

上周四(6月2日),立法會通過有關改革公務員制度、提升政府效能的議案。(羅君豪攝)

建立明確評核制度 發掘社會人才

培養人才不外乎發掘、評核、培養和使用。發掘方面,應該分公務員內部和社會兩個方面。公務員內部在到了首長級丙(Staff grade C)之後,升級除了要看行政管理能力和年資之外,要發掘有政治能力的人才,並且安排第二條跑道,包括升學、培訓和鼓勵其參加選舉。同時在這個層面也可以吸收非公務員出身的政治人才,包括區議員、諮詢架構和商界人才,建立真正的旋轉門制度。已故新加坡領導人李光耀曾指出:我們找遍了全新加坡,只要可能有人才隱藏的地方,我們都認真和不餘遺力的尋找。新加坡前總理吳作棟透露,他喜歡通過閱讀新聞媒體的報道,如果發現有哪位商業人才比較突出,就會約該人才一起喝下午茶增進瞭解,以決定是否建議該人才參加選舉從而進入政府。

特區政府民政事務局有一個諮詢架構委任人才的數據庫,據說裏面有近三萬個人名,但是到了真的要委任人士進入諮詢架構和法定組織時,一般卻並不是在這個人才庫內尋找,而是根據負責的政務官以及更上層的官員甚至特首的意見。所以往往是他們熟悉的人,或者政黨推薦。而且,官員升級還有評核(appraisal),諮詢架構則完全沒有。筆者曾經問過一個退休常任秘書長,如何判斷人才是否適合,如何評價人才在諮詢架構內的表現?他說政府有「Institution Memory」。筆者認為,應該要將這個「Institution Memory」真正地institutionalize——制度化。每一次委任期滿,由該委員會主席(非公務員)和秘書(公務員)寫評核並存檔,以後每次要再委任時可以作為參考。這樣才能避免所謂只憑印象和推薦人推薦,同時也能量才而用。同時公務員的評核制度也要引入賞罰機制,同時要根據能力、潛力和表現來評核公務員,尤其是高級公務員。

培養和使用是密不可分的。筆者認為「人才是用出來的,不是捧出來的」,必須讓所有人才在工作中學習、碰壁、克服困難,才能成才。特區政府幾百個諮詢架構和法定組織,甚至各級議會,就是這些人才表現自己和成長的跑道。

新加坡政府此前和香港一樣,也要面對一些超出單個機構職責範圍的問題。他們會組成跨機構的項目團隊,以審查這些問題並提出行動建議。而讓官員成為跨部門項目團隊中的一員,有助於讓來自某個具體機構的行政官員接觸其他機構的視野和關注點,鼓勵他們從政府整體角度看待和解決問題。若然本港亦能讓官員們可以換位思考,從政府整體角度看待和解決問題,相信除了可以培養人才,也可以更快達到李家超先生提出「以結果為目標」的施政要求。

另據報道稱,新一屆政府打算恢復中央政策組或新設類似機構。筆者對此亦建議,在各個政策局下也設政策組,通過招聘外部政治人才和學者,及吸納有潛力的公務員加入,協助局長做政策研究。過去教育局和民政事務局均曾開設類似非永久的崗位。這些司局政策組和中央政策組一方面可幫特區政府和各司局研究和草擬政策,另一方面就是作為政治人才的孵化器,充當培養未來司局長的搖籃。

但亦須認識到,過去中央政策組每年研究經費預算有限,研究人員亦較缺乏。現代的研究方式,已不再是僅憑查閱論文、書籍或者看報紙,就可輕易得出驚人發現或政策建議,而是須通過精密儀器、超級電腦、大數據庫等工具輔助研究,以及更多學科的研究人員參與,此需有更高的預算、編制和研究經費。

李家超政綱中提到會「積極吸納青年加入各類政府法定機構、諮詢架構,為參與社會事務提供平台」。(中新社)

官員升職前須接受專門學習培訓

其四、特區政府應建立官員升職前須培訓與長期培訓相結合的制度。內地一直有類似的制度。內地官員到了某一個級別(例如升副處級),每次升級以前都一定要去黨校學習,而且不是一兩個星期的學習班,而是三個月到半年。還有專門為中青年幹部而設的「中青班」,專門為省部級培養後備人才,為期一年。這種培訓除了提供最新的知識之外,最主要是進一步培養價值觀和團隊精神。

新加坡公共服務學院對官員的長期培訓計劃,最初則是瞄準高級公務員,但該計劃逐漸納入來自法定委員會、政聯企業和私人部門的參與者以構建人脈網絡。對此,前新加坡政府副總理、現任國務資政兼國家安全統籌部長張志賢解釋說:在公共服務學院的課程中,我們不僅提供職能培訓,也讓官員們了解政府是如何運轉的,政府的風氣和價值觀是怎樣的,以及我們希望官員們能夠做到什麼,這些都讓人們彼此了解,知道彼此的優勢和劣勢,知道怎樣作為一個團隊一起工作。

筆者建議,特區政府也應引入類似安排,D2以上官員升級前要有約半年時間的學習。建議此類學習班不要放在公務員學院,而是委託大學和特區政府合作辦班,並且也吸收非公務員的政治人才例如立法會議員一起學習,讓這些將來有機會進入政府的人才,可對中國國情、特區政府運作以及價值觀有更深的瞭解、認同,同時也可進一步密切行政立法關係,一舉多得。過去港英的政務官入職初期,亦須去英國牛津、劍橋等大學修讀為期一年的培訓課程,其中有一門必修課便是「UK Politics」,以此了解英國國情、英國政府運作模式。

香港正在開始走向「由治及興」之路。建立一套吸引、培養管治人才的制度、體系,包括公務員和非公務員,讓更多的有能有志之士,能夠進入特區政府的人才庫,從年輕時就得到培養,從做事中得到成長,而且晉升過程公平、公正,讓大家都明白上升的渠道和機遇。李家超先生的政綱提出「積極吸納青年加入各類政府法定機構、諮詢架構,為參與社會事務提供平台」,只有在吸納後,還進行評核,培養,培訓等,才能夠真正壯大治港人才隊伍,聚天下英才而用之。

洪為民
前海管理局香港事務首席聯絡官

(文章純屬作者意見,不代表香港01立場。)

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