【New START】中國不應加入美俄核武削減談判 宜推動建立新框架

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近日,美國堅持要求中國加入三方軍控談判,令《新削減戰略武器條約》(New START)再度成為國際軍事外交的熱議焦點。

美國和俄羅斯的外交官最近未能就延長2010年的《新削減戰略武器條約》達成一致。這條協議限制美俄兩國可以部署的戰略核彈頭數量,防止世界兩大擁核國之間核軍備競賽的唯一協議。它將於2021年2月到期。

最近一輪的討論於6月22日在維也納舉行。俄羅斯表示,願意按原樣續簽協議,但美國政府一直在拖延,聲稱應該將中國納入談判,中國方面始終拒絕加入。會談將於7月底或8月初重啟。

為什麼美國堅持中國應該加入 New START?又為何遭到中俄雙方的堅決拒絕?本文探討雙方提出的不同論點,並分析這個分歧背後對當前世界秩序的不同願景。

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當今有9個核國家:美國、俄羅斯、法國、中國、英國、印度、巴基斯坦、朝鮮和很可能擁有核武的以色列(以色列對其核能力保持戰略模糊)。根據斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)的數據,截至2020年1月,這些國家總共擁有13,400件核武器。

美國和俄羅斯擁有最大的核武庫:它們合計佔全球核武器的90%,各自擁有約6000枚核武器,其中約1,500枚已部署(現有的New START協議將被部署的彈頭限制在1,550枚)。

換句話說,俄羅斯和美國擁有的核彈頭,是第三和第四大擁核國,也即法國和中國的20倍,兩國各擁有約300枚。其次是英國,擁有215枚彈頭。印度、巴基斯坦、以色列和朝鮮都擁有較小的核武庫。

世界各地的核武庫(SIPRI Yearbook 2020)

考慮到這些數字,我們可以看看美國、俄羅斯和中國提出的不同論點。

美國:「中國正在擴大其核武庫」

按照美國的說法,即使中國的核武器少得多,也應該加入美國與俄羅斯的核武談判,因為中國對核武的野心愈來愈大。美國情報部門表示,中國正在進行秘密核試驗,並預測中國將在未來十年內將核武庫增加一倍,不過沒有為這些說法提供證據。

負責與俄羅斯談判的美國特使比林斯利(Marshall Billingslea)指責中國就其核武器豎起了一道「保密長城」(Great Wall of Secrecy),並補充說,「如果中國尋求成為一個大國......它需要表現得像一個大國」。

該避免「從底層開始的核軍備競賽」

比林斯利還表示,不要等中國在與美國和俄羅斯達到戰略核武均勢時才開始談判。對美國來說,等待中國發展武庫後再進行談判,無異於「三方軍備競賽」。

俄羅斯自己也指出,世界上的武器庫存總量愈減少,每個彈頭就愈重要。換句話說,隨着俄羅斯和美國減少其武庫,別的國家較小的武庫就會變得相對更重要。按照這個邏輯,似乎有必要在某個時刻將較小的核國家納入國際條約。

問題是,具體在什麼時刻要進行?是否當一個國家的核武庫達到美國或俄羅斯核武庫的四分之一時?還是一半?三分之二?對這個問題的回答取決於各國對全球裁軍的態度。

全球核武器裁軍

對美國來說,讓較大的擁核國確保較小的擁核國不至於發展過快、破壞力量平衡,是公平的。從全球核防擴散和裁軍的角度來看,這是有道理的:理論上,為了減少核戰的風險,任何核國家的核武庫無論大小都應該被凍結並逐步縮小。但問題是,實際上,這會給美國這樣的擁核國帶來優勢,使其成為世界事實上的「核武警察」。

蘇聯解體後,認為美國是世界和平的仲裁者、是「世界警察」的想法或許其他國家還可以接受,但最近二十年世界政治經濟的深刻變化,尤其是中國在世界舞台上的崛起,已經使這種想法愈來愈受到挑戰。「中國應否加入美俄核武條約」的爭論之關鍵,在於這個協議的性質本身:如果它是冷戰時期遺留下來的雙邊條約,或是在美國和平時期達成的單邊條約,那麼在今天愈發多極化的世界中,它還是否適用?

俄羅斯:「讓中國自己決定......另外,為什麼只提中國?」

俄羅斯負責重新談判 New START 的外交官里亞布科夫(Sergei Ryabkov)曾明確表示:「若問我『我們是否有可能將中國拉到談判桌』,我的回答直截了當:不可能。」

在俄羅斯看來,New START 是兩個大國之間的雙邊條約,美國不能單方面強加核武和平。里亞布科夫也表示,俄羅斯並不反對中國加入,但北京必須同意。

里亞布科夫還指出,美國的盟友英國和法國也是擁核國,其武庫規模與中國相當。如果中國被納入核談判,他們也應該加入。

美國專家自己也間接提出了這個觀點:布魯金斯學會在2016年的一份報告中,認為中國、法國和英國是多極化核武條約「合理」的下一批加入者。

中國:「有什麼可談呢?」

中國拒絕加入最簡單的理由是,其核武庫與美俄的差距使談判無法進行。只要它的核武庫仍然明顯小於俄美兩國,它到底要談判什麼?在這個協議中,中國沒有什麼可贏的,但有很多可輸的。布魯金斯學會軍備控制倡議(Arms Control Initiative)主任和前美國駐俄羅斯和烏克蘭外交官皮弗(Steven Pifer)也認為,美國到目前為止並沒有提出任何能吸引中國加入談判的東西。

7月8日在北京舉行的記者會上,中國外交部軍控司司長傅聰表示,「如果美國說他們想(把自己的核力量)降到中國水平,中國第二天就很樂意參加。但實際上,我們知道這是不可能的。」在中國來看,特朗普政府反感核武削減條約對自身軍事力量的限制,白宮聲稱要將中國納入其中,只是在為退出該協議找理由,將使俄羅斯和美國進入新的軍備競賽。

相反,按照中國的說法,New START應該作為世界各國的「上限」。一方面限制其他國家發展自己的武庫,與此同時又允許美國和俄羅斯維持更大的武庫,這種霸權思維無疑是「只許州官放火,不許百姓點燈」,並不適用於今天愈發多元的世界秩序。

「沒有時間重新談判」

早在2019年就已經有俄羅斯外交人員指出,任何對協議條款的改變都需要時間的,無法在現有條約到期前重新談判。如果美國真的想重新談判條約,譬如要包括哪些國家,那麼最好是先將現有條約延長一年或更長時間,然後再重新談判。

即將到來的美國總統大選使這一論點更加重要。假如拜登入主白宮,他有可能會選擇原封不動地延長New START(該協議畢竟是由他的前上司奧巴馬簽署)。既然這是俄羅斯所希望的,那麼俄羅斯在美國大選前匆忙走上談判桌的意義也不大。

雖然特朗普政府表示,如果他們沒有得到他們想要的東西,他們可以決定乾脆根本不續簽協議, 但這無疑是美國最親密的盟友最不想見到的局面。據軍控協會(Arms Control Association)報道,6月23日,北約秘書長斯托爾滕貝格(Jens Stoltenberg)表示,對軍控進行更多監管總是好事,也稱「中國應該參與其中」,但他補充說,「如果就包括中國在內的協議無法達成一致,我認為正確的做法將是延長現有的New START協議。

美國需要放棄霸權思維

根據皮弗的說法,如果美國想限制中國等國的核武發展,它不一定要通過New START來做。它可以與俄羅斯續簽條約,並在另一個協議中和其他擁核國進行談判。

特朗普政府執着於將中國納入這一協議的做法, 暴露一種單極思維,即美國需要監督其他國家的行為。美國因為不信任中國而堅持把它進入條約,這就是一種冷戰的邏輯。New START於2010年簽約,雖然它是冷戰的遺留物,但不一定要用冷戰的思想履行。

我們不再生活在一兩個超級大國主導的世界,相反,世界和平取決於許多新勢力的平衡,如金磚國家(BRICS)、東盟(ASEAN)和中國本身。

鑒於這個日益多極化的世界,美國不能再認為可以單獨決定誰要加入國際條約,誰不用,誰必須受到國際條約的監督,誰可以被信任。

中國需要做更積極的擁核國

毫無疑問,中國當然不應該加入美俄的New START談判。然而,這並不意味着中國的核武計劃可以不受限制。

美國科學家聯合會指出,目前全球在核裁軍方面做得還不夠:「擁核國似乎沒有為核裁軍做規劃,而是計劃在未來無限期地保留龐大的核武庫,且持續增加新的核武器,並增加這種武器在其國家戰略中的作用。」

如果目標是讓世界擺脫核戰爭的巨大風險,那麼所有擁核國都需要堅持更嚴格的裁軍標準。如果美國、俄羅斯、法國、中國、英國皆不受核削減協約的約束,世界沒有什麼可贏的。

如果中國想不辜負其在國際事務中不斷擴大的角色,它可以也應該藉此機會與其他擁核國重啟裁軍討論。傅聰曾表示,中國不會迴避國際核裁軍進程,並準備討論有關降低核風險的問題。但除了一般聲明外,中國尚未表現出限制自身核軍力的意願。如果中國要避免冷戰時代的危險思想,它大可以發揮自己的大國身份,主動呼籲美國、俄羅斯、法國、英國、印度、巴基斯坦、朝鮮等國共同開啟核武削減的規劃,一面摒棄New START這種充斥着霸權主義色彩的冷戰遺留物,一面推動建立更符合當今多元國際秩序的規則。

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