烏克蘭｜歐盟對俄制裁：禁油不禁氣可能嗎？

3月21日的歐盟外長會議上，如何進一步對俄實施制裁成為主要論題。雖然各方未有共識，但此前萬萬不得碰的能源制裁已排上議程。歐洲各國心知難以制裁俄國天然氣進口，可是石油供應卻是一個較為容易下手的缺口。在會前，近七成石油進口依賴俄羅斯（2020年數字）的立陶宛，以及幾乎不從俄國輸入石油的愛爾蘭，都分別表明應該討論石油制裁和對制裁保持開放態度。

至今，歐洲已經對俄羅斯實施了四輪制裁，但在俄烏戰事持續無解之際，民間加緊制裁俄國的聲音不絕，而剛剛找回了一些地緣政治主導權的歐盟領袖也繼續有意展示實力——即便各國對石油制裁未能取得共識，他們21日卻迅速就建立一支為數5,000人的快速應變部隊達成協議。

非「不為」而是「不能」？

對於禁止俄國石油進口，向來對俄持鷹派態度的波蘭和波羅的海三國一直走得最前，從戰事開展以來已呼籲制裁俄國能源。雖然他們在歐盟當中也屬於對俄能源進口依賴度較高的國家，不過對於此刻歐盟其他國家一致反俄的轉向，他們似乎已覺不能白白放棄這個機會。

在21日的會議中，更多的歐盟國家傾向加入這個鷹派陣營，使石油制裁的可能性更高。包括瑞典、愛爾蘭、斯洛文尼亞、捷克、斯洛伐克在內的國家認為石油制裁至少應該是對俄制裁的選項之一；而包括丹麥在內的其他國家則表示如果歐盟得到共識，他們會支持。

不過，歐盟部份國家依然對石油制裁持反對或保留態度。向來親普京的匈牙利總理歐爾班（Viktor Orban）一直保持反對制裁俄國能源的立場，而面對着4月3日的大選，保障便宜能源的供應更是其針對俄烏局勢的一大政策主張。

雖然匈牙利有權否決歐盟的對俄制裁，但石油制裁的最大阻力依然是來自德國，如果德國立場有變，匈牙利無論由誰主政，也將不得不如俄烏開戰以來的種種制裁決定一般跟隨着歐盟的主旋律走。

然而，如果細心留意德國的立場，其反對態度不是出於「不為」，而是出於「不能」的考慮。德國外長貝爾伯克（Annalena Baerbock）就表示，「石油禁運的問題不是一個我們想或不想的問題，而是一個我們有多依賴石油的問題」。她指出德國不是唯一一個「不能一日之內停止石油進口」的歐盟國家，並表示歐盟應該盡全力使各國能儘快減少對俄能源依賴。同樣持反對意見的荷蘭也有類似的表態。

作為歐盟輪值主席國的法國，其外長勒德里昂（Jean-Yves Le Drian）會前則表明法國從來沒有否定過能源制裁是個選項。有論者認為法國主張加緊制裁，卻不願公開表態，以免在歐洲輿論當中孤立德國，使後者承受更多「出錢支持俄國殺害烏克蘭人」之類的批評。

石油供應較具靈活性

相較於全面的對俄能源制裁，禁油不禁氣的確是一個可行性較高的選項。歐盟國家對於俄羅斯天然氣進口有超過四成的依賴度，而其從俄國進口石油的比例則少於三成左右。

但依賴程度卻不是唯一的考量。俄國對歐的天然氣供應，絕大部份都是透過穿越波羅的海、白羅斯和波蘭、烏克蘭和土耳其等四條主要天然氣管道輸送，既有的基建佈局使得歐洲難以輕易脫離此種天然氣供應。包括德國在內的中、東歐國家就大比例地依賴俄國天然氣進口（2021年數字：德國53%、波蘭81%、芬蘭100%、愛沙尼亞100%、拉脫維亞97%、斯洛伐克86%、匈牙利78%），而且長年沒有投資在接收液化天然氣的港口設施，根本沒有其他途徑可在短期內取代俄羅斯的天然氣。

而德國在俄烏戰爭爆發後雖改變了對俄的東方政策，力圖儘快建立液化天然氣的接收站，但按最為樂觀的估計，這至少也需時兩三年，絕對不是能在短期內達成之事。

同時，由於過去歐洲多國對於俄羅斯都採取加深彼此投資、貿易關係的政策，希望以此保障和平、長遠改善雙方關係，俄羅斯天然氣公司（Gazprom）今天竟擁有了德國、奧地利、荷蘭天然氣儲存庫總儲存能力的三分之一。這也構成了俄國對歐洲施展政治壓力的工具。

根據歐洲獨立智庫布魯蓋爾（Bruegel）的統計，相較於2015年至2020年的平均天然氣儲存量，在天然氣供應緊張的當下，歐洲整體的儲存量尚有當時的大約七成左右，但Gazprom控制的儲存庫卻只得以往平均值的兩成；同樣地，Gazprom的存量在2021年初起大幅下跌之後，卻沒有像以往和同期的歐洲整體儲存量一般在冬季來臨前回升，而一直維持在歷史性的低水平。

這些都形成了此刻歐盟天然氣短缺的壓力，使包括德國在內的國家不得不試圖立法提高境內天然氣儲存庫的存量比例要求，以免本年冬天出現更嚴重的缺氣情況。

相較之下，歐洲的石油進口來源就靈活得多。在歷史上，俄羅斯的石油出口管道以歐洲為主要市場，當中以貫通波蘭、匈牙利、斯洛伐克、捷克、奧地利、德國的蘇聯時代「友誼輸油管道」（Druzhba pipeline）為主。不過，俄國輸送歐洲的石油大部份卻是以海運為主——根據2020年的數字，歐洲從俄羅斯每日輸入280萬桶石油，當中只有70萬桶經油管運輸，其他皆為海運。

這種靈活性也反映在俄烏局勢下的俄國能源出口之中。根據能源資訊公司Energy Intelligence在3月初的情報，出於俄烏局勢、西方對俄金融和運輸制裁等因素的不確定性，當時每日已有大概250萬桶石油未能尋得買家，佔俄國出口量的三分之一，主要來自俄國在波羅的海、黑海和遠東等港口的出口。當時俄羅斯烏拉（Urals）與布蘭特（Brent）原油的差價已在每桶20美元左右的水平，今天此數更上升接近30美元左右，國際能源署（IEA）的一份3月份報告就預計未能尋得買家的俄國石油量在4月將升至每日300萬桶。

同時，從制裁效益的角度來看，禁運俄國石油理該對俄國政府收入帶來更重大的打擊。據估計，俄國政府從石油出口徵收的稅項佔其收入的23%，從天然氣出口得來的稅收則只佔8%。

困難重重　卻在可能之內

不過，歐洲石油進口途徑的靈活性只是先決條件，歐盟如果真的要禁運俄國石油，還是需要從別處尋求替代供應。這卻是難題所在。在2021年，歐洲每日進口俄羅斯石油平均約350萬桶，要填補這個數字，則需要來自俄羅斯以外的石油生產國增加產量。

根據牛津能源研究機構（Oxford Institute for Energy Studies）的估計，如果伊朗核協議談判成功的話，到2022年下半年，其石油產量可增加約每日100萬桶左右。然而，俄烏戰爭所帶來的西方制裁本身，似乎卻正在阻礙着伊朗重返核協議、解除美國制裁的路途。

不計算伊朗在內的石油輸出國組織（OPEC）雖然有每日超過400萬桶的餘剩產能，可是當中的主要國家，諸如沙特阿拉伯和阿聯酋等，目前都沒有計劃配合歐美的地緣政治需求而迅速加大生產，反而是配合與俄羅斯及中亞國家的協議，執行其每月增加40萬桶的行動。問題是，OPEC國家連這個較低目標也未能達成。

而另一能源生產大國美國，在疫情重創產量之後，如今正陸續增加頁岩油的生產，不過這也不是一時之間可以達成之事，到本年底才大概可增加每日過百萬桶的產量，不能在短期內填補歐盟禁運俄國石油帶來的空缺。

同時，由於歐洲的內部輸油管道，以至在友誼輸油管道上的各國煉油廠，都習慣了俄國石油西輸以及俄國原油的品質，如果要將管道進口的石油改以其他國家的海運石油取代的話，歐洲國家將需要尋找其他途徑作內部石油運輸，還要增加可適應其他品質原油的煉油廠產能。

綜上所述，要「一日之內」切斷俄國石油供應的確有一定困難。

然而，還有三點是值得考慮的。其一是，由於海運石油較為靈活，俄國原本用以供應歐洲卻找不到買家的石油出口仍有轉售亞洲其他國家的可能，中國和印度等國相信也會樂於以較低價格買入俄國石油；在此情況下，歐美禁運俄國石油就會變成一種接近左手交右手的遊戲，使他們能放棄俄國石油供應，再以較高的價格買入其他國家原本並非交付歐美的石油。

其二是，自2009年以來，歐盟已有相等於淨入口量90天或61日消耗量的石油儲備要求，而經濟合作與發展組織（OECD）也有15億桶的戰略石油存量。如果歐洲禁運俄國石油預計只會帶來短期衝突的話，這些儲備的發放的確可以用作過渡期緩減緊急供應之用。

其三是，各國其實都有能力執行緊急政策，去減少對石油的需求。根據國際能源署2018年的報告，各國在緊急情況之中須有減少石油消耗7%至10%的計劃，該報告亦詳細分析了一系列行動的可行性和可減少的耗油量。這些也是歐洲若決定禁運俄國石油後可執行的短期措施。

雖然禁運俄國石油，在歐洲政界仍然有極大阻力，但如果俄國軍事行動進一步壓制烏克蘭人的反抗，或者造成更多歐盟外交代表博雷利所形容的「戰爭罪行」狀況，最終也要看民意行事的政治人物，可能就不得不對俄羅斯採取以往料想不到的強硬措施，甚至不顧及這對自身的潛在傷害。正如制裁俄國央行或德國重新軍事化一般，俄烏戰爭往往有將「不能」變成「可能」、將「可能」變成「事實」的潛在傾向。

*來源自《European natural gas imports》一文，作者為Georg Zachmann、Giovanni Sgaravatti及Ben McWilliams。

**來源自《Can Europe manage if Russian oil and coal are cut off?》一文，作者為Ben McWilliams、Giovanni Sgaravatti、Simone Tagliapietra及Georg Zachmann。