社會福利制度為誰服務——無權弱勢者?繁榮得益者?

撰文:趙爾諾
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近年,不少有關民生福利的政策成為討論焦點,例如「康橋之家」前院長性侵案及後被揭8個月內該院6名院友死亡;不少私營安老院被發現以不人道手法對院友;以及數月前一父親因為怕照顧不了自閉兒子而將其殺害,這些事件都反映了政府監管嚴重不足,而且對社會福利欠缺長遠計劃。
究竟現行的社會保障制度哪裏出現了問題?
又,藉回顧社福制度的源起,我們能否重尋保護弱勢的初衷?

面對人口老化、社會結構以及反全球化帶來的經濟結構轉變,還有近年愈來愈多有關社會服務的負面新聞,香港的社會福利保障制度改革在所難免。圖為香港的露宿者,早前有露宿者疑不堪早晚寒冷天氣猝死。(黃偉民攝)

《濟貧法》:社會福利制度的鼻祖

若追溯社會福利制度的歷史源起,就會發現英國是最早醞釀並建立起社會福利制度的國家,而該制度的理念基礎是源於基督宗教的慈惠理念。直至15世紀以前,慈善救濟仍只是以民間或個別宗教組織方式進行。那時英國以農業為主,但隨着各國間的貿易往來變得頻繁,羊毛紡織業開始迅速發展起來。為了滿足國外對羊毛的需求,貴族們紛紛強收耕地把農民趕走用以牧羊,甚至拆毀農民的房屋,導致大量農民失業及被迫流浪。這就是促使伊利沙伯女王在1601年頒布《濟貧法》(The Poor Law)的「圈地運動」。

《濟貧法》首次將救濟工作以教區為單位組織起來,而非單靠民間團體推動,是為社會福利制度的雛型。由教區發放救濟金,容許窮人在家接受救濟,又設立教養院收容流浪者,規定貧窮兒童須到指定家庭寄養等,為公民提供最基本的生活保障。及至18世紀後期,歐洲進入工業革命時代,經濟轉型進一步令更多農民失業。為了減少國庫開支,同時亦受到獲得更多政治參與的工業資產階級影響,在1834年,議會通過《濟貧法(修定案)》或稱《新濟貧法》,收緊對申請救濟的貧困者的審查和分類,亦停止所有對健壯成年男子的救濟,藉以增加勞動人口及生產力。這次福利政策的收緊,開始了「福利保障」與「經濟增長」間的角力,亦促使社會開始思考「福利事業」的本質。

英國政府在各地設立的就業中心。(J J Ellison/Wikipedia)

社會保險制度:開創均富理念先河

另一邊廂,同樣面對工業革命及經濟轉型帶來的貧富懸殊,德意志帝國的首任首相俾斯麥(Bismarck,1862-1890在任)最先在1880年提出工人養老金、健康和醫療保險制度,以及社會保險制度。這種由政府、個人、僱主分擔保障責任的概念,在往後的50年間影響着歐洲各國社會保障制度的發展,亦慢慢演變出平衡財富、拉近貧富差距以促進社會和諧的不同政策。受德國影響,在1905至1948年間,英國政府先後通過了《國民保險法》、《養老金法》、《國民醫療保健法》以及惠及全國公民的《國民救濟法》和《地方政府法》,強調政府在提供社會福利及人民基本保障上的重要角色和責任,肯定社會福利保障為公民的權利而非施捨,這造就了英國的全面和普及的社會保障特色。

「安全網」:港式社會福利制度

與英國公營主導的模式不同,香港自殖民時代便一直奉行剩餘福利模式(Residual Model),俗稱「安全網」,就是強調政府只承擔最基本的社會救助和服務。英國政府根本沒有誘因投放資源以承擔一個殖民地的福利制度;因此,有關制度的引入更多是回應「六七暴動」及當時的各種社會問題。同時受中國的自強文化影響,香港社會普遍視福利保障為施捨,以及將受助者看成是無法自行解決問題的人,這與英國實行全民化的保障理念截然不同。

1967年5月六七暴動爆發,當時有左派示威者向警察投擲石塊。(美聯社)

1967年5月香港左派暴動,又稱「六七暴動」,由勞資糾紛引發工潮,繼而發起對抗港英政權,及後演變成警方武力鎮壓以至一連串的流血襲擊。事件暴露了港英政府的管治危機,亦迫使她正視困窘的民生問題和不平等,並開始引入社會福利制度以安撫民心,緩和社會矛盾。港英政府與福利機構建立「夥伴」關係,同時強調政府的監管角色,並提供穩定的撥款保證服務的長期性和質素。

這種做法類似早期的《濟貧法》,由政府與教區(即福利機構)合作,集中資源及組織社福服務,提供最基本的社會救助。在經濟正在發展的背景,這基本的「安全網」可足夠回應當時的民生問題,而政府亦陸續實行住屋保障、九年免費教育等政策,令新一代有更多向上流、脫離「安全網」的機會。

直至1997至2000年間的亞洲金融風暴,香港的經濟受挫,因此社福政策受着經濟環境及管治理念的影響而改變。金融風暴導致失業率上升,政府為削減公共開支,將公營事業私有化,又改變對非政府機構(NGO)的資助模式,實行一筆過撥款,將社福規劃逐步推向市場化。另外,基於「大市場,小政府」的理念,政府減少對市場(即私營服務提供者)的規管,以市場模式經營社會服務,讓市場自行調節。社福服務「外判化」動搖了以人為本的價值,服務的受眾沒有因為「市場」上的競爭而得到較好的服務;相反,因為「價低者得」的外判形式令服務質素愈來愈參差不齊,加上政府疏於監管,以致情況非但沒有改善,而且日益嚴重。

亞洲金融風暴,令政府將社福規劃逐步推向市場化。(資料圖片)

重尋社福制度的價值信念

如上文提到英國社會福利制度所建基的基督宗教理念,提倡要照顧社群裏有需要的人,例如孤兒、寡婦、老弱傷殘。這信念誠然為後來一連串的改革定下不可動搖的宗旨——社福保障為眾人承擔的責任,換言之應由政府擔負起來。可惜的是,基於香港政府高舉的「自由市場」理念,且實行低稅率,平衡財富從來不在社福制度的考慮行列。而且,在外判化和市場化開始引入後,政府逐漸淡化其提供和監管基本「安全網」的角色和責任,導致社福服務出現去人性化的問題。這樣看來,現行的社福制度只是解決社會問題,穩定經濟的手段,一旦經濟考量大於民生訴求,政府將再次毫不猶疑的對社福保障「開刀」,就如1997年的社福服務外判化。

其實我們不必羨慕西方文化的價值,中國源遠流長的智慧亦曾對社會的美好有過憧憬:「老有所終,壯有所用,幼有所長,鰥、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養」出自孔子的《禮運大同篇》,所描述的就是人人友愛互助,安居樂業,世界大同。

如今,面對人口老化、社會結構以及反全球化帶來的經濟結構轉變,還有近年愈來愈多有關社會服務的負面新聞,香港的社會福利保障制度改革在所難免。政府對社福保障的承擔取決於這個社會如何看社福保障的本質——是公民的權利?還是富裕階層的施捨?就此,我們必須要問,我們希望後代從我們建構的社會制度以至文化裏學到怎樣的價值信念?無疑,社會經濟的穩健發展對於民生極為重要,但是如果社會福利保障制度只為「處理製造社會問題的」無權弱勢者,粉飾太平,那麼這樣的制度究竟是在服務那些有需要的人,還是繁榮經濟體裏的得益者呢?

(文章純屬作者意見,不代表香港01立場。)
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