【博評】「一國兩制」與「一地兩檢」之界線在哪?

撰文:湯家驊
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屈指一算,從我在立法會審議高鐵項目時第一次提出「一地兩檢」之問題到今天,轉瞬間已有幾近八年之久,但問題仍未能解決。坊間不時傳出不同的方案,但差不多每個方案也會引起某程度衝擊「一國兩制」之問題。最近更有位資深大律師公開倡議特區之地下管豁權並非特區在「一國兩制」下之自治範圍內,因此北京政府有絕對權力在西九高鐵站地底設立內地出入口岸地區,全面執行內地法律。此意見一出,全港嘩然。原來特區自治權力只限於地面,那怎麼辦?我們且看看實質的憲制和法律情況是否真的如斯兒戲。

成立特區的憲制權力來自國家《憲法》第三十一條:「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。」條文中所指之「法律」最終由我們現有的《基本法》落實。根據國家《憲法》,中國所有土地皆為國家擁有。《憲法》第十條規定,只有土地的使用權可依照法律規定為一般人所擁有和轉讓。《憲法》第九條規定,土地下所有的自然資源均屬國家擁有,任何人不得用任何手段侵佔或破壞。

雖然國家《憲法》有這些條文規定,但《基本法》卻容許特區有略為不同的土地管轄權和擁有權。在殖民地時代,所有土地為英國政府擁有,但政府可批出土地契約,這與內地現時情況沒有太大的差距。回歸後,《基本法》第一百二十條規定所有土地契約和有關權利均可按特區原有法律繼續「予以承認和保護」。特區原有法律,便是普通法。根據英國普通法,亦即香港一直以來的法律規定,租借地方業權包括土地上空和地底的使用權。簡單而言,一般土地契約所關連的土地使用權包括在法律許可下,向空發展建屋及建立地牢或地庫。在法律上,高空的樓宇和地底的地庫或地牢一樣,均須受香港法律所規範;若非如此,高樓大廈和地底商場,以致地鐵豈非成為無法律規管之地?這情況回歸前如是,回歸後也如是。這是《基本法》延續特區法制和土地權利之必然後果。以上提及的那位資深大律師之建議與現行之憲制安排和法律,實乃背道而馳。

既然地底管轄權仍屬特區政府,那在「一地兩檢」之要求下,西九高鐵站地下總站的出入口岸安排應如何處理?「一國兩制」的精髓,是特區有獨立司法管轄權。對一般人而言,最重要的,是特區的刑法和制度與內地的刑法和制度有絕對的分野。因此,我一向的建議是只應把內地出入口過關條例,而非一般刑法引入特區。換言之,「一地兩檢」之地,仍須只行特區刑法。

有人問,特區執法人員可在深圳灣口岸執行特區法律,為何在西九,特區卻不能接受內地設立同樣的口岸安排?這不是法律問題,而是政治問題。嚴格而言,在憲制上,特區可以有一塊地奉行內地法制,而非特區法制嗎?答案是應該可以的。但這會挑起了另一非常敏感的問題:這是否代表國家可隨時隨意收窄特區的自由領域?這是觀感問題。

事實是,正如以上所說,特區的成立是按照國家《憲法》,透過一九九七年七月一日國務院發表之《國務院令第221號》,劃出了深圳河以「河中心線作為區域界線」的特區範圍。國務院可獲授權劃出特區之土地界線,當然也應有權劃出一套新的特區範圍界線。在憲制上,這是可行的;但在政治上,後果又如何?

假若國務院重新劃出特區土地界線,在特區範圍外,當然可明正言順執行內地法制,但假若執行內地法制的地方竟然是特區最中心之處,所帶出的訊息,在政治上會有甚麼後果?第一、國家既可成立特區,當然也可修改特區的版圖,甚至撤銷「一國兩制」,這政治現實是我們所有人不容輕視的。這也是為何我們應堅定爭取「一國兩制」之持續,而非倡議「一國兩制」任何程度的消失。第二、憲制和政治現實之餘,假若國家真的要修改特區版圖,能否同時帶出一些比較正面的政治訊息,令特區,以致國際間相信因應「一地兩檢」所需而修改特區版圖,只屬經濟運輸需要,而非要收窄特區在「一國兩制」下之所有權利和自由。

國家真要修改特區版圖,便要設法令人相信目的非是收窄特區在「一國兩制」下之所有權利和自由。(視覺中國)

在這方面,北京會否考慮借此機會澄清國家對「一國兩制」之堅持和承擔?例如,河套區在深圳河修改後,一直存在與深圳在管治權上之爭拗。儘管最近特區政府宣佈與深圳政府達成共識,「共同開發」河套區,但這仍只是一種特區與深圳市與市間之商業及經濟協調。國家會否利用修改版圖的機會明確界定河套地區在憲制上乃屬特區全面擁有,以正視聽?

又或,因應《國務院令第221號》,重劃了香港與深圳在后海灣之界線,令深圳能全力發展鹽田港,甚至有望超越特區成為「世界第三大港」。在這方面,國家可否有更明確的指引和界定,令特區貨運港的發展不再受鹽田港之威脅?

又或,因應赤臘角機場第三跑道之建設所引致之空域使用權問題,也可否借助任何修改特區版圖的機會,有更明確的界定和指引,給予特區機場有更大的發展空間,消除外界在這方面的疑慮?

最低限度可以做到的,是國家可否把深圳灣「一地兩檢」之安排有更符合憲制之明確界定,確實關口以南的地區乃特區版圖之一部分,令深圳灣特區關口地區有更明確的憲制和法律地位。

以上所提及的,只是一些拋磚引玉的討論。我個人認為,在特區範圍內執行內地刑法是可免則免。因為這是表面上一種挑戰「一國兩制」,及給予反對現有制度的人一種口實之行為。無論北京政府或特區政府,在處理這問題上必須有謹慎和周詳的考慮和公開諮詢,才可把「一地兩檢」所帶來的負面影響減至最低合理和勉強可接受的水平。

(文章純屬作者意見,不代表香港01立場。)