告別特朗普 拜登推新政 抗疫救市求團結 不應忘政改
華盛頓時間上周三（1月20日）中午，在兩周前遭暴徒攻破防線的國會山莊西門台階上，現年78歲的拜登正式宣誓就職，成為美國第46任總統，亦是史上最年長的美國總統。他的副手賀錦麗（Kamala Harris）亦宣誓成為美國史上第一位女性和第一位兼有非裔及亞裔血統的副總統。在特朗普打破一百五十二年慣例、缺席儀式的情況下，除年屆96歲的卡特之外，克林頓、小布殊和奧巴馬三位在世前總統皆高調出席，並播出三人討論政權和平交接的影片。國會兩黨領袖及副總統彭斯也獲邀出席，且沒有參與特朗普當天早上最後一次離開白宮後的送別會。
面對至今未肯言敗的前任總統，以及兩周前的國會山莊騷亂，拜登以團結全國作為其就職演說的核心信息，承認「寶貴」的民主同時也是「脆弱」的，表示他整個人的靈魂都在團結的偉業之中。在呼籲種族平權之時，他不忘點名批評「白人至上主義」，立此存照成為史上首位在就職演說批評此等種族主義的美國總統。雖然在疫情與安全考慮之下，這場宣誓儀式沒有過去那樣熱鬧的人潮，只有全城守衛森嚴的肅穆，但美利堅合眾國以民主程序作權力和平交接的傳統確實也沒有被打破。
在剛上任的第一個下午，常自比前總統小羅斯福推行新政的拜登，就急不及待地追隨前者開展其百日新政，一口氣簽下17個行政命令，遠超前任特朗普與奧巴馬上任首日簽署的政令總數。上任48小時內，此數已增至近30項，當中近半是用以廢除特朗普時代的行政命令，其餘則側重抗疫和經濟救助等項目。
同時，拜登甫上任亦已提出處理境內無證移民與高達1.9萬億美元的法案，要求國會通過。另外，一連串政令和法案也將陸續有來。
目前，新冠疫情大流行在美國仍處於失控狀態，累計超過2,500萬人確診、超過40萬人死亡。其經濟亦遭受重創，去年的國內生產總值（GDP）估計下跌3.6%，在疫情嚴峻之下，其最新每周新領失業救濟金人數已見回升，去年12月亦喪失了14萬個就業職位，是為去年春天各州實行抗疫封鎖政策以來首次下跌。這就難怪在內有政治分裂、外有遍布全球外交挑戰危機的情勢下，拜登會將抗疫和救市列為首要任務。
國內政策急速行軍
拜登的一連串行政命令主要分為三大類。一是推翻特朗普任內的各樣爭議性行政命令；二是聯邦政府統籌並介入的抗疫措施；三是在國會推出立法前的短期和長期經濟政策。
針對特朗普的白宮行動，拜登大筆一揮，就幾乎將特朗普任內除減稅和刑法改革立法以外的「政績」一掃而空。
政令包括：美國將於30日內重返《巴黎氣候協定》；改變退出世界衞生組織（WHO）的決定，並派出現為抗疫明星的首席醫療顧問福奇（Anthony Fauci）作為美國代表；取消加拿大與美國之間的基斯通輸油管道（Keystone XL）建設計劃，以及過百項有關環境的政令（如在北極圈野生動物保護區開採石油和天然氣等）；撤回特朗普企圖用以提倡愛國歷史教育的「1776委員會」（1776 Commission）；要求聯邦機構審視其政策能否達至種族公平；鞏固奧巴馬時期設立的、保護未成年時期被帶至美國的非法移民權益的「童年入境者暫緩遣返手續」（DACA）；取消特朗普不將無證移民算在人口普查之內的決定；廢除特朗普對七個穆斯林國家人員的入境禁令；結束特朗普針對美國南部邊境實施的「國家緊急狀態」，並停止在美國與墨西哥邊界修建隔離牆；取消特朗普擴大移民管制執行的政策等。
為對抗疫情，拜登的政策主軸就是以聯邦政府的權力落實各種措施，並提供全國性的抗疫信息，推翻特朗普時代除了疫苗開發和運輸外，幾乎全由各州自理的局面。
首先是其上任首日提出的「百日戴口罩挑戰」，要求聯邦機構和土地都落實口罩令，隨後更擴展至海陸空各種交通工具之上，並呼籲在聯邦管制範圍以外的各地方政府實施跟從政策。其次是建立以白宮為首的聯邦體制配合國內外抗疫。拜登設立了抗疫工作協調員一職，由奧巴馬時代的國家經濟委員會主席津茨（Jeff Zients）出任，統籌聯邦各部門，以至各州地方政府之間的抗疫工作；並在國家安全委員會成立專責處理全球衞生安全和生物防禦的總監職務。聯邦政府亦會為疫下工作環境和學校重開等提供清晰指引，並加強全國性的疫情數據收集、分享和分析。
除此之外，拜登還公布了長達198頁的抗疫計劃，包括一個全國性的疫苗接種計劃，要求在其上任100日內達至接種一億劑疫苗的目標。為此，拜登亦決定運用《國防生產法》加快生產抗疫所需的各種物資，包括個人防護裝備、病毒檢測用品、疫苗相關用品等；並以聯邦人員去建立疫苗接種中心，資助各州使用國民防衛隊進行疫苗接種。另外，他也決定建立多種聯邦機制，以加快新冠肺炎療法的研究，並統籌病毒檢測。
而在經濟層面，拜登將暫緩聯邦學費貸款還款還息至今年9月底、延長全國迫遷禁令至今年3月底、增加食物券的數量、讓因工作環境不安全而拒絕職位的失業人士領取失業救濟金等。同時，在聯邦機關層面，他也重新給予聯邦職員集體談判權，並要求聯邦機關的合約承辦商落實15美元的最低時薪，為其未來全國最低工資的立法主張鋪路。
拜登又提出為過千萬無證移民提供入籍途徑的移民法案，以及包括派錢、額外失業救濟、中小企資助、學校重開資助、各州財政資助、疫苗接種注資等項目的1.9萬億美元開支法案。他上任首周，幾乎是以排山倒海式的政策資訊取代了特朗普時代同樣是排山倒海式的政治爭議。有記者坦言，白宮新聞發布會在拜登上任後馬上變得非常沉悶，不過，相較過去四年，可算是耳目一新。
外交路向明顯未提
在琳瑯滿目的政策宣示之中，拜登的外交路向明顯缺席。重返《巴黎氣候協定》和WHO雖然與對外事務相關，卻是出於民主黨政治主張而來的政策，並非純粹的外交事務。上周五及周六（1月22至23日），拜登本人展開了一系列外交動作，分別與加拿大總理杜魯多（Justin Trudeau）、墨西哥總統洛佩斯（Andrés Manuel López Obrador）和英國首相約翰遜通了電話，可是，美加、美墨和美英的關係遠遠不算美國外交的最大挑戰。即使拜登取消基斯通輸油管道建設，引起加拿大艾伯塔省（Alberta）的不滿，也難以影響美加關係。
相較之下，對於美國最重大的一連串外交挑戰，包括美中、美俄、美歐、美朝、美伊、中東局勢、印太地區、古巴、委內瑞拉，以至如何重建美國在各大國際組織的地位等，拜登似乎是擺出了「先安內、後攘外」的態勢，先讓疫情和經濟危機安穩下來後，再從容解決。美中關係離不開貿易與印太地緣政治，拜登已聲明不會馬上取消對華關稅，而其提名的國務卿布林肯（Antony Blinken）也表示認同特朗普對華採取強硬姿態，不同意的只是其不聯結盟友的具體做法而已。
然而，對於如何聯結太平洋西岸的國家，則未見拜登有明顯政策，例如對於特朗普退出的《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）後改組而成的《跨太平洋夥伴全面進步協定》（CPTPP），白宮新聞秘書普薩基（Jen Psaki）只稱拜登相信它不完美，可使它更強更好，卻表明拜登未來幾個月也不會處理此事。
美俄和美歐關係亦是密不可分。白宮目前已確認美方正要求將與俄方簽訂的、本年2月4日過期的《新削減戰略武器條約》（New START）延長五年，但這並不代表拜登會改變其對俄強硬的立場，甚至願意為此犧牲美歐關係—布林肯就已聲言會用盡一切辦法阻止德俄之間的北溪二號天然氣管道建成。這種被德國總理默克爾點明不可接受的取態，將成為美歐修補關係的一大絆腳石，而拜登當局對此仍未見明顯的解決方案。
至於朝鮮與伊朗的核問題，以及古巴與委內瑞拉的對美外交問題，根本上都是不同背景之下的同一類難題。四個國家都受到美國嚴厲制裁，間接或直接造成經濟上的衝擊，朝伊兩國只是涉及其核武器或軍備發展，以至區內地緣政治問題；古委兩國則是特朗普治下強硬針對社會主義國家的結果。難題在於：美國對此四個國家的要求或意識形態上的針鋒相對，於各自的國內或國外考量，都難以簡單透過一方讓步而解決，需要更長時間的外交接觸磋商，這是拜登此刻所無法兼顧的；可是，面對美國制裁的緊迫，這些國家不得不以各種方法向拜登新政府施壓，要求盡快解決問題。
中東問題更是錯綜複雜。特朗普政府四年來完全站在以色列、沙特阿拉伯一方，無視伊朗民情和國情、以色列違反國際法侵佔巴勒斯坦領土、沙特人權和人道問題等，可是，諸如美大使館遷至耶路撒冷、促成以色列與阿拉伯國家聯結反伊等行動，已造成政治上難以逆轉的既定事實。拜登要重新回到《伊朗核協議》，擔當起較為中立的調解人角色，也極為困難。布林肯就承諾不會將美使館遷離耶路撤冷，並指美國離回到核協議尚有很長一段路；雖然他表示支持以巴兩國方案，卻說短期內看不見向前走的可能。
以上種種可見，拜登雖然有重建美國外交實力、聯結盟友、領導世界等願望，可是此刻遠遠不在其優先處理事務之列，也未如國內問題般有具體的應對方案—因此，也就只能提出類似全球「民主峰會」之類的務虛活動。
「團結」聲中的裂痕
經過特朗普四年蹂躪，美國的國際聲譽已跌至低谷，此時不以外交為重絕對不是拜登之所願。畢竟，上世紀七十年代末，拜登在美國與前蘇聯的軍備控制協議中，已經代表參議院中的重要聲音；1997年起，更成為民主黨在參議院外交事務委員會的最高級別成員，於民主黨掌理參議院之時，更是委員會主席；而在奧巴馬時期的副總統任內，拜登也擔當起不少重要外交事務。國際事務顯然是他的志趣所在。
如果此刻美國國內的問題只是疫情和疫情帶來的經濟問題的話，拜登也許尚會認為自己有餘力在外交上有一些大作為。然而，美國此刻的兩黨對立與兩黨民意的極端化幾乎到了無可救藥的地步，而特朗普上任以前的深層次經濟結構與文化衝突的問題，以及特朗普任內為之帶來的倍數級惡化，絕非透過幾項實務上的針對性政策就可解決。進一步而言，團結全國更可算是美國重新維繫其全球影響力的大前提，此難不解，真正系統部署的外交也無從談起。
經歷因特朗普而起的騷亂之後，國會山莊依然是政治分裂的舞台，只不過其劇目會比暴民騷亂較溫和而已。隨着上周二喬治亞州新當選的兩位民主黨籍參議員在賀錦麗的主持下宣誓就職，民主黨正式掌控國會兩院。可是，「民主黨掌控兩院」只是一種漂亮的說法，在民主黨與共和黨於參議院各佔50席的情況下，兩黨連權力分配的起手式也遇上困難。
在會期展開之際，參議院須先行通過有關各委員會議員比例、成員名單，以及兩黨其他有關議事程序共識的組織決議案（organizing resolution），否則，除了新任議員可參加大會、大會議程由民主黨掌控外，其他委員會安排如舊。
目前，剛剛成為參議院多數黨領袖的民主黨人舒默（Chuck Schumer）正與剛剛成為少數黨領袖的共和黨大老麥康奈爾（Mitch McConnell）試圖為此達成權力分配協議。根據2001年兩黨議席平分的先例，民主黨會領導各委員會，但各委員會的成員數目則由兩黨均分，而若兩黨在委員會投票打成平手，民主黨仍有權將法案或提名送交大會表決。
然而，針對民主黨進步派要求取消參議院的拉布制度，讓簡單多數（即不受中止拉布的60席規定阻礙）即能通過法案，麥康奈爾要求舒默在決議中承諾不會廢除拉布制度。此舉等於要民主黨人自綁手腳，更是連奧巴馬這樣的溫和派人物也未必會接受的妥協—後者曾主張在保障投票權等法案上廢除拉布。
目前，雖然共和黨掌控的委員會未有對拜登內閣任命作出黨爭式的阻撓。可是，從兩黨團結在拜登宣誓就職一刻曇花一現之後，參議院連第一個必要決議案也幾近難產，就可見拜登的團結之路有多困難。
即使兩黨最終達成權力分配協議，拜登在未來一個月內還要面對至少兩個「團結夢碎」的挑戰。第一是他1.9萬億美元經濟刺激法案的國會審議；第二是特朗普「煽動叛亂」彈劾案的參議院審訊。
首先，其1.9萬億美元的叫價很可能是給共和黨讓步空間、率先展現跨黨合作的開天殺價。方案中將額外失業救濟金一口氣延至9月底等要求，更是連親民主黨的經濟學家，諸如克林頓時代的財長、哈佛大學經濟學家薩默斯（Larry Summers）也忍不住批評，此舉會讓經濟過熱。
然而，在兩黨強硬派各自堅持己見之下，這個讓步空間有可能會不得要領，導致參議院民主黨人要以「預算協調」（reconciliation）的機制，繞過拉布，用簡單多數通過法案。這當然會是拜登上任後的首個重大立法成就，卻會使其團結之誓迅速淪為空談。
上周五，在參議院兩黨領袖就特朗普審訊時間達成妥協後，眾議院議長佩洛西（Nancy Pelosi）提出的彈劾案將於今日傍晚送至參議院，而各參議員翌日亦將宣誓成為陪審員。不過，彈劾將延後至2月9日展開，一方面讓參議院有空檔通過拜登的人事任命，亦或審議其經濟刺激法案，另一方面也能讓特朗普的代表律師為之準備辯護。日期雖定，但兩黨卻尚未就審訊形式達成協議。
無論如何，這次審訊將是共和黨人會否揚棄特朗普對抗性政治路線的重大考驗。根據皮尤研究中心（Pew Research Center）1月15日公布的民意調查結果，特朗普在美國成年人當中的支持率已經跌至29%，而68%的美國人則認為特朗普下台後不應繼續扮演全國性重要政治人物的角色。
在此形勢之下，於此前一次彈劾審訊中力挺特朗普的麥康奈爾上周二就首次公開表明，特朗普和其他有權有勢者煽動被謊言蒙騙的暴徒攻擊國會山莊，似有調轉槍頭之勢。然而，特朗普在大選中有7,400萬票，是美國史上得票第二多的總統候選人，加上共和黨黨內初選的壓力，參議院會否有至少17位共和黨議員敢於揚棄特朗普，聯同50位民主黨人一同作有罪判定，如今也尚難說得準。
如果彈劾案再引發兩黨相爭白熱化，最終再次「還特朗普清白」的話，恐怕將預示拜登未來四年的團結夢只能成為空中樓閣。雖然從勝選到就職，拜登一直很克制，而且故意與彈劾案保持距離，但在政治分裂的巨浪之中，個人無論如何努力，也只能隨波逐流。
政改沒有最好時機
雖然拜登此刻面對國內艱難局面已是分身乏術，可是，他絕對不能忘記此刻美國政治文化中的種種難題，其中一大背景是其政制設定之不善。因此，即使政制改革看似是不可能的任務，拜登依然需要勇於為此提出動議和引起各派討論，就算不能馬上帶來改變，至少也為改變創造可能。
首先，拜登甫上任洶湧而至的一連串行政命令本身，就體現出美國體制亟待改革之要害。由於近年兩黨對立，國會難以通過重要立法，總統為求方便，以憲法中並無明文規定權限的行政手段落實其政策主張，往往極具爭議。諸如「童年入境者暫緩遣返手續」，或者特朗普時代對部份穆斯林國家人員的入境禁令等，都會引起政治對手的強烈反彈。
這種貪圖方便之舉，除了激化兩黨政爭之外，更使美國行政權力過度膨脹。即使是極其小心行事的拜登，其諸如要求聯邦機構合約承辦商符合15美元最低時薪等項目，也被批為是暗渡陳倉繞過立法的極左政策。
其次，是讓特朗普可以散布選舉舞弊傳言超過兩個月、也讓美國政治進入停滯狀態的「超長政權交接期」。此中當然有選舉事務由地方負責、選舉人團制度過程需時等問題。然而，在今天資訊流通、政治「全國化」的時代，統一全國投票規制、去除選舉人團制度的各種禮儀（可保留其比例）已無實際阻礙。早在1933年，人們就已意識到過渡期過長，因此修憲將原訂於3月的權力交接提早於1月舉行，如今再改只是順應時代發展。
其三，是更為重要、有關代表性的一系列制度問題，當中包括各州不論人口在參議院皆有兩席、選舉人團制度、華盛頓哥倫比亞特區與波多黎各並無國會代表等現存規制所造成的民眾政治決定權力不均的狀況。此中，又有參議院拉布制度導致多數意志難行、白宮和參議院即能掌控聯邦法院的任命權所衍生出來的兩黨對立與爭鬥。
這些既有政治制度對於施政的阻撓，以至美國政治文化的負面影響，幾乎是有識之士皆見之事。然而，不少人礙於對憲法和慣例的信仰，以及對政改困難之恐懼，而對既有缺憾放手不管。更嚴重的是，無論是支持改革，還是反對改革，不少人都將改革的黨派政治得失，看作這種改革的根本原因，而忽略其中主張是否合理。
拜登應該做的，就是從討論限制總統行政命令權力的改革着手，進而展開改革的討論，以自限權力的提案向國人展示政改討論並非為了政黨權爭的得失，而是為了引起政制合理性的討論，推動切合時局的革新，勇於破除人們對憲法和慣例中抽象體制的盲從。這種表態毋庸置疑將有助其重新團結全國。
目前，面對民情分裂、現行政制似有造成實質難題的地方又豈止美國？遠在地球另一邊的香港也正在面對類似的問題。政改之難，過去歷年可見。然而，不論在美在港，放開黨派利害對比、放棄盲從抽象政制的討論，無論其政治時機是否合適，無論由何方發起，無論該方提議若何，只要就事論事、以理論理，皆有為改變創造可能的正面價值。
上文節錄於第250期《香港01》周報（2021年1月25日）《告別特朗普 拜登推新政 抗疫救市求團結 不應忘政改》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊，瀏覽更多深度報道。
