策解｜吸引人才VS經濟創收　香港需要怎樣的「教育樞紐」？

越南9月起推行教育大改革，每年斥資91億元港幣，實行從幼稚園到高中的15年免費教育，以承接全球第三輪產業轉移紅利。反觀香港，20年來教育產業化政策搖擺不定，儘管坐擁5所全球百強大學，海外留學生佔比亦高達三成，但教育對香港本地生產總值（GDP）貢獻僅1.3%，遠低於英澳的6.0%和4.7%。面對傳統經濟支柱下滑，香港能否借鑑英澳經驗，釐清政策邏輯，將以吸引人才為主的「教育樞紐」，轉化為促進本地經濟增長的「教育產業」，而不是遇上財赤就要削減開支？

越南豪賭15年免費教育

越南將於今年9月推行15年義務教育改革，免除全國從幼兒園至高中階段的公立學校學費。是次改革每年投放30萬億元越南盾（折合約91億元港幣），預料惠及2,600萬名學生。越南並沒有通過稅收或出售國有資產集資，而是通過反腐鬥爭、精簡政府部門和行政開，例如裁撤近5成冗餘部門以節省12萬億元越南盾（折合約約36億元港幣）開支，從而加大教育資金。這場大刀闊斧的改革，挑戰了發展中國家「先經濟後教育」的傳統路徑，被稱之為一場「國運豪賭」，目標是培養高質素人才，以承接全球第三輪產業轉移紅利。

越南尚且如此奮進，反觀香港——2004年時任特首董建華已提出打造香港成為「區域教育樞紐」，至曾蔭權執政又推出「教育產業化」概念，可惜未能凝聚社會共識，到梁振英時期甚至將「教育」剔出「六大優勢產業」之列，「區域教育樞紐」的願景不了了之。兜兜轉轉，現任特首李家超先於《施政報告2023》提出推動香港成為「國際教育樞紐」，又於《施政報告2024》提出打造「留學香港」品牌，決心要發展教育成為香港優勢產業，並就此推出一系列政策，包括設立獎學金吸引境外學生、舉辦國際教育會議及展覽、完善宿舍配套、建設北都教育城、擴大非本地生比例。然而，財政司司長陳茂波公佈的《財政預算案2025-2026》中的「教育產業」政策只有短短三段，比越南失色得多。

香港教育產值不足GDP2%

不知當局是否明瞭何謂「產業政策」，但對其討論，早就應該從「香港有沒有產業政策規劃」，轉變至「香港需要什麼樣的政策規劃」。以教育產業為例，澳洲和英國作為公認的教育產業化的領頭者、國際教育樞紐，當地政策的出發點是將教育作為「出口商品」，招收國際學生來創造經濟收益，預計每年多達數千億元港幣。再看看香港，建設國際教育樞紐的主要目標之一，卻是吸引留學生以補充本地人才。這也難怪本地教育產業未能創造更多經濟增長動能——儘管來港留學的外地生佔比近三成，與澳洲相同，且高於英國，但截至2022年，整體教育服務收益在只佔本地生產總值的1.3%，遠低於美國的5.2%、英國的6.0%及澳洲的4.7%。即使只從「吸引人才」方面衡量政策成效，在2021年，通過IANG簽證（非本地畢業生留港/回港就業安排）成為香港永居的人數只有3,449人，可見一斑。

除了大專或以上留學生之外，本港在基礎教育領域的產業化，也同樣難言成功。《施政報告2009》提出「招收非本地高中生」後，至今仍然不見蹤影。2023年，香港學生簽證當中，只有0.5%涉及中小學課程，遠低於英國的4.6%。單從簽證限制來看，整個政策只是傾向於滿足外來人才來港工作隨行子女的讀書需求，例如不允許內地、台灣的中國居民，以及越南等較貧窮亞洲國家的國民，來港入讀全日制中小學，而沒有朝着投資未來創造收益的目標邁進。早有論者指出問題癥結，但港府又總以「本地生優先」、「教育不應商業化」、「資源有限」等理由推搪，未有就此進行深入研究，沒能更好發展「留學經濟」。

事實上，教育產業化的經濟規模效益巨大。國際教育市場研究機構ICEF Monitor調查顯示，2019年全球留學生在學費以及衣食住行等方面的總支出約為1,960億美元（約合15,290億港元）。預計到2030年，這些支出將增長至4,330億美元（約合3.4萬億港元）。如今，房地產金融等傳統支柱產業下滑，科創行業仍步履維艱，連續五年出現財政赤字的特區政府亟待開源。曾任世界教育研究學會會長的香港教育大學榮休教授鄭燕祥指出，香港的大學在國際化方面具有重要地位，「唯一剩下的優勢是人才資產，但香港還不是國際教育樞紐。」他擔心，若不及時制定適切政策，這一優勢亦可能逐漸流失。

亟待重整教育產業政策

鄭燕祥認為，加強與粵港澳大灣區的高等教育合作是重要的發展方向，不僅是教學資源的共享合作，在硬件方面也應持續深化合作。香港土地資源稀缺且地價昂貴，加緊在大灣區辦分校，可以減輕學生讀書成本，教授薪資水平及建造費用。英國也有推廣另類課程，例如海外分校、網上課程、與海外院校合辦課程（如寧波諾丁漢大學、西交利物浦大學）。但香港與大灣區的教育合作中，只停留在「建校舍」的物理資源整合層面，而且較多直接複製香港本校課程，與內地產業連結較弱，市場化營收佔比較低。

綜觀如今留學品牌響亮的國家，早已進行全國性國際教育戰略部署。英國的國際教育推廣策略最早可追溯到1999年的《首項協議》，《2013年的國際教育策略》則將國際教育定位為「出口產業」，致力提升教育服務出口的經濟利益，頒布後在海外生人數持續上升，至2023年英國留學生全球市場佔比超過一成。澳洲則早在1986年就將國際教育列為第四大出口產業，在受到新冠疫情重創後，又迅速發布《國際教育策略2021-2030》十年規劃，例如多元化國際生來源，提供更多線上課程/教育產品，銜接課程與本地技能需求，提供靈活簽證和入境政策應對疫情等，讓澳洲高等教育留學生人數迅速回升。

2021年，香港在全球留學生市場佔比僅達0.7%。特區政府有志更進一步，理應釐清政策邏輯，將以吸引人才為主的「教育樞紐」，轉化為促進經濟增長的「教育產業」。