規劃迷思.下|高官除了寫「網誌」,還應如何回應「十四五」?

撰文:楊瀅瑋
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事實上,香港政府當然做過不少規劃。每年的《施政報告》和《財政預算案》都在籌劃來年發展方向;對於個別重要領域,例如「土地問題」,就曾以《香港2030:規劃與策略》(下稱《香港2030》)和《香港2030+》這兩大規劃文件作出部署。只是,這些規劃文件往往為人詬病,批評當局只是濫竽充數,根本不懂得規劃。「土地規劃不能只是土地,更關乎整個城市的活動。」黃元山批評,《香港2030+》是由規劃署按照不同部門和持份者需求而定,例如醫管局不想建醫院、教育局不需建學校,就不會劃出相應土地,但「這不是strategy(戰略)文件,不過是survey of existing strategies(現存戰略的調查)。」黃元山嘆道:「這樣的『藍圖』,好聽些就叫『bottom-up』(自下而上/底層設計)、集思廣益」,實際上完全和自上而下的系統規劃本末倒置。

承接上文:規劃能力迷思 是「系統規劃」還是「問卷調查」?

Bottom-up的規劃方式短板在哪裏?一是魚龍混雜的意見容易模糊核心問題;二是在規劃過程中只關注眼前問題而缺乏前瞻性。整體而言,bottom-up規劃難以系統地調動資源和解決問題,只會淪為零散、短視、為了規劃而規劃的規劃,無法解決問題。

鄭毓盛也以「土地大辯論」為例批評港府的規劃雜亂無章。他認為,市民在信息不充足的情況下,根本難以分辨政策成效,貿然展開辯論只會遠離土地問題的核心,但政府卻以辯論為幌子,實質只是做做問卷,想藉民意增加推行某些政策的理據。例如不少人會因為支持環保而反對發展郊野公園邊陲地帶,又或因眼見大批棕地破舊不堪而贊成開發,但大家未必了解不同位置的郊野公園生態價值有高有低,而從事不同作業的棕地開發成本也不一致。他擔心,由普羅大眾到特區政府,討論問題的視野都過於狹窄,最終難以促成有效規劃。

鄭毓盛以「土地大辯論」為例批評港府的規劃雜亂無章。(資料圖片)

眾所周知的「產業固化」問題,同樣與特區政府缺乏前瞻性的bottom-up規劃息息相關。以科創產業為例,黃元山指出,雖然社會和政界對建設國際科技創新中心有共識,但科創發展依然缺乏ecosystem(生態環境),原因就在於施政者活在「舊的世界」,「如果你要解開中間的『結』,不是非要去問現在的人,那些都是舊的世界、舊的植物、舊的土壤。」

鄭毓盛進一步解釋:「我們講的產業是未來的產業,這在香港並沒有政治或利益的代表。」未來產業難以bottom-up渠道爭取到發展所需資源,更難談與舊產業持份者競爭,長此以往只會維持原狀。同樣以創科為例,倘要發展少不了培訓和凝聚人才,香港卻浪費不少時間討論「產業還是人才優先」這「雞與雞蛋」問題,最終「兩頭唔到岸」;反觀毗鄰的深圳,早已是產業與人才俱備,兩者相輔相成。

「內地或新加坡的政府官員都是活在未來的。」黃元山說,「深圳由無到有,政府也不會問二十年前在深圳的人:未來深圳應如何發展?因為未來是建設出來的,是有了願景後執行出來的。」他指出,政府做「規劃」的方式應是「top-down」(自上而下/頂層設計),而這並非「憑空想像」,而是發現趨勢和把握方向,「如果香港完全沒有優勢做創科,你也不會貿貿然說發展創科!問題是,你見到這些是『靚品種』,但泥土用錯了或者被蓋阻住,那是不是要思考如何不窒礙它生長?」

黃元山說,「深圳由無到有,政府也不會問二十年前在深圳的人:未來深圳應如何發展?因為未來是建設出來的,是有了願景後執行出來的。」(資料圖片)

黃元山以生物科技為例解釋如何從「未來」來思考城市發展。香港具備生物科技的基礎研究優勢,而香港交易所近年的上市改革亦令香港成為世界第二大的生物科技企業上市地,但為什麼本港的生物科技發展未有大展拳腳?「Missing gap(斷層)就是中間這部份—香港創業者、用香港技術、請香港員工去創立的生物科技公司真的比較少。」黃元山引述團結香港基金的研究表示,香港法例並不支持新藥臨床試驗,港府亦沒有設立審批新藥的部門,以致新藥上市仍要依賴其他國家/地區藥物監管部門的認證。他批評,這落後時代的監管制度過去「夠用」,卻不能應付未來所需,「如果我們有很多新的醫療構思由基礎研究變成產品上市,總該有個互動的過程,那是不是需要逐步建立起審核新藥的能力?」

黃元山再以新市鎮為例,解釋土地房屋政策本應實踐top-down思維,才能達至系統性規劃:「土地開發並非只是蓋樓,而是在講城鎮化或興建一個新市鎮……這論述不是關乎這塊地是農地、棕地或者祖堂地,不是land administration(土地管理),而是整個town(城鎮)的大規模發展。」可是,特區政府卻連土地供應也是見步行步地東湊西補。

「新市鎮」這個概念早於英國殖民地期間已在香港形成,市鎮建設除了住宅區外,還包括商業、工業、康樂區及配套的交通基建。沙田、將軍澳都是新市鎮,「將軍澳現在那麼多人住,你試想如果沒有將軍澳,後果會如何?」黃元山嘆道,香港曾用三十年做了九個新市鎮(見下圖),「但過去二十年來,未有一個新市鎮可以落成。」最新落成的新市鎮,已是上世紀的東涌。他批評,儘管特首林鄭月娥聲稱已覓得「滿足未來十年公屋供應」的八塊棕地群,但「每塊棕地都是十幾公頃,而沙田是3,000公頃」,而且分散於元朗、屯門、大埔等地區,與系統地建設一個市鎮樞紐、建立宜居城市等目標相比,簡直是雲泥之別。

「新市鎮」這個概念早於英國殖民地期間已在香港形成,市鎮建設除了住宅區外,還包括商業、工業、康樂區及配套的交通基建。圖為天水圍新市鎮與棕地僅一河之隔。(資料圖片/梁鵬威攝)

執行能力迷思 畫餅充飢,誰來「孭飛」?

若要追溯起來,上一個新市鎮規劃就是政府2007年在《香港2030》提出的「新發展區」,但沒想到二十年過去了,建設依然沒有完成。以洪水橋為例,2003年被政府選為新區後計劃便被擱置,至2007/08年度《施政報告》重新推動,但拖到2011年土木工程拓展署及規劃署才着手研究,2013年才有初步發展大綱圖,直至2020年,立法會工務小組才通過前期、第一和第二階段工程撥款,預計2024年竣工,及後才有第一批居民入住;另一方面,早於2011年開始規劃的港鐵洪水橋站也一再延期至近月才展開詳細設計,預計2024年動工建造,最快要到2030年竣工。明明洪水橋站早在2011年時已有規劃—即2024年入住的首批居民要等六年才有港鐵配套。

昔日被視為全球最高效的香港政府,今天發展一個新市鎮,從規劃到落地竟耗時整整二十年。執行能力如此低下,難怪會造成社會對政府牽頭「規劃」的不信任,變相印證呂大樂所指的政府「欠缺管治能量」、無法「建立共識」和「排除阻力」以落實政策。

執行能力低下的背後,是政府的官僚作風。黃元山在「香港經濟前景展望」研討會上以土地改劃作例子來闡述程序正義和官僚主義的「一幣兩面」:一塊位於九龍城的土地佔地面積0.4公頃,計劃用作興建600個單位的公營房屋;該地前身分別是漁農署轄下的九龍動物管理中心及機電工程署管轄的宿舍和停車場,於2014年9月開始改劃,到2015年5月改劃完成。不過,由於動物管理中心仍待遷出,有關土地不能立即建設;問題是,該中心早於2017年被安排在2022年前遷往啟德,但2019年經區議會討論後被進一步推遲至2023年。正當阻滯之時,慈善組織物色該地並於2019年7月申請以短期租約作過渡性房屋,若申請成功,該地將改為提供100個過渡性房屋單位。團結香港基金估計,若該地改劃後能在2021至2023年間提供600個公營房屋,但目前的過渡性房屋方案大幅減低了長遠供應量。

「中國式規劃」之下,地方官員必須想方設法利用有限資源達成目標,但「香港式規劃」卻是「做得幾多得幾多」,基本上無視目標的設定和存在。黃元山坦言公務員的確勤力又忠誠,「但如果各行各路,哪裏都到達不了。」鄭毓盛則從決策能力講起:「公務員大多抱有『少做少錯』思維⋯⋯以往任何重大決策都是英國去做。1997年之後,發現他們原來不會做(重大決策),其實他們向來就不會做。」在鄭毓盛看來,這是政治人才短缺的問題,「無論誰上台執政,都要面對政治人才不足的問題。能面對政治壓力的已很少,又要『揀』會推動產業的,還要了解世界和中國的大勢⋯⋯單是要面對政治壓力,已嚇走不少人。」

以公屋建設為例,《長遠房屋策略》(下稱《長策》)所定公屋目標每每淪為「畫餅」,公屋動工量一直落後於長期目標。(資料圖片)

若再細究官僚主義的成因,可以說是政府的政績考核與問責制度缺位,沒有「胡蘿蔔和大棒」的體制,令公務員缺乏目標意識和完成目標的動力。以公屋建設為例,《長遠房屋策略》(下稱《長策》)所定公屋目標每每淪為「畫餅」,公屋動工量一直落後於長期目標。房屋委員會早前公布過去十年公營房屋實質建屋量,上年度的出租公屋建屋量只有6,261伙,創十年新低;連同資助房屋的建屋量亦只有約1.1萬伙,落後《長策》目標平均每年約三萬伙建屋量。這意味自2026/27年度起的五年期內,平均每年需要興建約四萬伙單位才達十年《長策》目標。團結香港基金於4月發表研究報告,估算公屋建屋量較《長策》目標落後28%。

黃元山指出,公屋的目標永遠是「頭輕腳重」,即短期內沒有供應,但未來會有很多供應。退一萬步說,即使是「頭輕腳重」,只要長期仍有確保充足公屋供應,短期短缺也都「情有可原」;可是,每一次的「頭輕腳重」最後都「不了了之」,而且沒有人需要就此問責。

有效問責的政府是怎樣的?黃元山以新加坡如何招商引資為例,形容「基本每個中環的hedge fund(對沖基金)都收過新加坡的電話」,因為新加坡公務員「有條數要跑」,會專門聯絡相關公司以介紹當地營商環境、稅務優惠、基建配套等。「新加坡是一站式的、aggressive(激進的)、有指標式的。香港就只做marketing(市場營銷),搞活動、賣廣告,以為公司自己會來香港。」他無奈地道:「香港應該放下『有麝自然香』的心態。」因為香港即使金融業環境得天獨厚,但其他行業環境很差,政府更應該主動邀請大公司來建立生態。

全國港澳研究會會長徐澤在「『十四五』的戰略規劃與香港機遇」研討會上指出,香港未來發展的首個工作方向就是加強「頂層設計」和「決策執行」。(全國港澳研究會圖片)

全國港澳研究會會長徐澤在「『十四五』的戰略規劃與香港機遇」研討會上指出,香港未來發展的首個工作方向就是加強「頂層設計」和「決策執行」—他所點破的正是香港的規劃能力與執行能力的問題。

在「十四五」規劃開局之年,香港應該如何打破這些能力迷思?鄭毓盛提出了具體方案:加強法定機構的職能,讓機構不止限於「監管」,能帶頭推動重大項目的建設。例如,在「十四五」規劃中對香港有不少「定位」,如國際金融中心、國際航運中心、國際科技創新中心等,他建議法定機構圍繞這些重要項目和「中心」,拿出時間表和路線圖。

「現在要改變整個政府的結構是沒有可能的,所以應該思考法定機構如何加強規劃和執行的功能。」鄭毓盛說,「很多重大政策方向擺在了法定機構身上,但機構是缺位的。」他以打造國際金融中心為例,「金管局做了好多金融基建,比如監管沙盒、交易平台等,但他們是以監管為主、基建為主,而不是發展金融業為方向。」鄭毓盛解釋,若做好基建後產業能自然生長,這當然最好,但現實情況未必如此,故建議政府圍繞法定機構打造各個重大項目的「決策集體」,甚至授權法定機構去制定戰略,以回應長期發展方向。

上文刊登於第269期《香港01》周報(2021年6月15日)《「十四五」目標明確 香港仍陷社經規劃迷思》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

269期《香港01》周報精選內容:

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