施政報告2021｜香港市民能與政府「共享」土地資源嗎？
行政長官林鄭月娥日前（10月6日）發表今屆政府任內最後《施政報告》，當中提及政府並非不願意觸碰新界土地利益，又指現時已有一半棕地被納入發展項目，並已用《收回土地條例》收回90公頃的新界用地。 不過，有關「辯解」似乎未夠充份，因為當局仍然沒有放棄以「公私營合作」發展模式——「土地共享先導計劃」釋放新界私人土地。但是，公私營合作本來存在不少漏洞，導致土地資源分配不公，剝削基層市民的土地使用權。
「土地共享先導計劃」早在2018年的《施政報告》中提及過，並於2020年5月開始推行。簡單而言，計劃容許發展商向政府申請於農地上建屋，政府批准申請後會提高該私人土地的地積比，增加樓宇可建面積，並負責基建設施；發展商方面則要提供最少1,000個額外房屋單位，新增住用樓面面積不少於5萬平方米，整個項目會有七成單位撥作公營房屋，餘下三成則可讓發展商自行出售。
無可否認，政策的確能夠吸引地產商釋放土地，用以增加房屋供應，而且當中有7成屬於公營房屋單位，乍看之下頗為合理；然而，計劃最大弊病在於特區政府把土地發展的主導權拱手讓給發展商，只要發展商未能感受到足夠誘因而主動釋出土地，計劃就等同虛設。事實上，自計劃推出以來，也只有三宗申請，僅涉及23公頃土地，比起四大發展商擁有的一千公頃土地， 可謂「小巫見大巫」；而且，有關申請主要集中在最近數月，又難免讓人質疑是在《施政報告》公布前夕「交數」。
「土地共享」令政府無法主導土地資源
「土地共享先導計劃」起源於2018年「土地大辯論」期間。當時「土地供應專責小組」成員、立法會前主席曾鈺成所領頭的「香港願景計劃」曾經撰寫《土地供應：公私營合作新模式》報告，指出新界大面積具發展潛力的私人土地業權較複雜，用途及發展潛力亦受不同法例所限，而且各政府部門之間的要求和專業技術定義未必一致，令整個發展審批程序繁複耗時，因而建議利用「公私營合作」模式釋放土地。報告又提到，公私營合作對政府有諸多好處，例如減少政府開支、減低整項目風險、省卻政府協商成本等，更稱公私營合作會由民間作主導。
然而，事實上，所謂「民間主導」是指由私人企業協調整合土地建議，再提交政府審批。因此，「民間」並非意指香港升斗市民，而是早已掌握發展業權、囤積大量土地的發展商家。儘管該建議引起反彈，但林鄭仍然提早在「土地供應專責小組」提交報告之前，率先於同年底發表《施政報告》時，大舉推出以公私營合作為基礎的「土地共享先導計劃」。
很不幸地，「土地共享先導計劃」存在同樣問題——土地發展的主導權並不在政府手上，而是交給發展商自主決定，變相還是導致土地和房屋供應沒有保證。再者，當發展商掌有這樣的話語權，規劃就只會從發展商的角度出發，而基於他們尋找利益極大化的天性，自然會把最好地段留作私營房屋，導致公營房屋居民未能公平享有生活空間。另外，儘管計劃訂明新增住用樓面面積當中必須有至少七成用作公營房屋或者「首置」單位，但並沒有明晰公屋和首置的比例，這就更難令人相信發展商不會盡可能牟利。
公私營合作本為「非常態」安排
事實上，公私營合作發展過往的先例大多數為失敗例子，例如最為人詬病的天水圍新市鎮發展計劃。浸大地理學系退休教授鄧永成早於2008年撰寫的論文《天水圍：怎一個「虧」字了得？》，詳細地解釋箇中弊端。
華潤集團和長江實業等大財團於1970年代末合作組成一間名巍城的公司，並於天水圍大手收購漁塘，向政府提議以公私合作的方式發展天水圍，但發展計劃卻因1982年樓市下滑而擱置。在「香港前途」問題開始提上日程、港英政府為了「光榮撤退」而將「保持香港經濟繁榮」訂為其中一個重要目標的背景之下，天水圍的發展項目變得相當棘手。
如果港英否決巍城的計劃，作為「國家外貿部駐港貿易集團公司」的華潤便會投資失敗，多少會影響投資者對香港前途的信心。因此，港英政府在1982年向巍城收購天水圍全部488公頃土地，更與巍城簽下私人備忘協議，規定政府建築物內私商業項目不能威脅巍城發展的私人商業設施。自此，巍城便長期控制天水圍的經濟發展，更曾阻止政府在區內興建公營街市，限制居民的選擇以及物價水平。另外，港府海為了遷就各發展商的業權，打亂對新市鎮的規劃。
這個「公私營合作」計劃，最後變成全權由發展商主導，對土地運用可謂「百害而無一利」，也難保以後的公私營合作計劃不會出現同樣情況。
況且，根據香港土地發展的歷史脈略，公私營合作只是一個「非常手段」，並非「常規」做法。本土研究社成員楊夏至發陳劍青於2018年發表《香港公私合營的歷史真相》中提出，沙田新市鎮第14區發展是由公私營合作發展的，而整個沙田新市鎮的發展確實有其成功的地方。不過，14區的發展是由政府主導填海建成，當時推出這個計劃亦正值港英政府面對財困之時，情況與現今政府大有不同。
特區政府沒有香港前途問題的擔憂，亦沒有財困，也根本不需要優待發展商，只需要將所有土地一併收回政府所有便可。但政府偏偏推舉「土地共享計劃」，恐怕只是一個不願「得罪」權貴的動作罷了。
公私營合作發展確實是現階段政府不應採用的方案，但並不代表政府往後不能與發展商合作。「土地共享先導計劃」最大問題在於發展商擁有土地及規劃主導權，令政府在新界覓地方面處於一個被動的狀態。如政府可用《收回土地條例》及買地的方式收回所有發展商持有的新界閒置土地，取回土地及規劃主導權，政府還是可以在該區完成整體規劃後拍賣某些地段，與發展商合作興建私營房屋。這種合作方式可防止發展商左右政府的規劃策略，更公平分配土地資源。若政府有意重點處理土地房屋問題，是時候摒棄對發展商「有意傾斜」及「無意干預」的態度，還市民應有的土地資源。
