與王緝憲對話——北部都會區要破除「兩難」

談及《北部都會區發展策略》（下稱《北區策略》），大灣區香港中心研究總監王緝憲先回溯六十年代：殖民地政府開始規劃新市鎮，而新界西北附近有很多工廠。屯門、元朗和天水圍等新市鎮的發展，正是為了承載這群藍領家庭。

「職住平衡、減少通勤等想法，都是想在三個新市鎮實現的。」後面的故事卻已人盡皆知，隨著中國改革開放，香港製造業大量「北上」，「這個地方的人不得不回到九龍和港島找工作」。與此同時，該區交通基建落後，沒有鐵路連接到市區，長期被孤立。位於西北部的天水圍，更曾接連發生倫常慘劇，被稱為「悲情城市」。

「整個規劃算是徹底落空了，新界北部也沒有得到真正的發展。」王緝憲結語道。由此觀之，特區政府政府發佈《北區策略》重拾新界北發展，交通基建和產業規劃將是重中之重。北京出生的王緝憲早於1993年獲聘於香港大學地理系任教，對香港地理佈局、城市規劃乃至區域經濟發展了如指掌，是首屈一指的專家。他早前與《香港01》深度報道組記者獨家對話，解析北部都會區建設中的「兩難」問題。

交通基建：雞先蛋先？

《北區策略》公佈後，有不少政界人士都呼籲「基建先行」，引入「鐵路競爭者」。王緝憲則在批評之外提供了學者的觀察：「愈了解交通，特別是軌道交通，愈覺得軌道交通建設是『兩難』的。」

首先是建設鐵路的「效率」問題。王緝憲又從「屯元天」開始講起，如今該區連接市區的唯一軌道交通西鐵線（今併入屯馬線），建設一度停滯，比香港其他地方的鐵路晚了大概二十年。彼時，九廣鐵路公司和地下鐵路公司仍未合併，但兩間鐵路公司一直抗拒發展此段鐵路，一方面是因為軌道交通的前期建設成本很大，「屯元天」離市區遠，「中間全都是山，也沒有站」；另一方面則是線路成本控制與通車時間息息相關，「鐵路運行達至三十年之後，維修成本會比一開始投入的還要大」，而偏遠的新市鎮，客流量自然難達預期。綜合基建成本和維修成本的考慮，建設「西鐵」反成了「虧本生意」。

王緝憲憶述，當時在車資上也有爭拗，主要有兩個方案：一是讓「屯元天」上車的乘客多交車資，「但這個區又以公屋為主，都是基層，怎麼會給得起呢？」二是鐵路企業在「全網絡分攤這段的成本，整條鐵路漲價，那市民又不願意接受」。

為了平衡鐵路運營效益和城市發展效率之間的矛盾，香港很早便採用「地鐵上蓋物業」的發展模式。王緝憲指出，該模式「學名」叫公共運輸導向型發展（transit oriented development，簡稱TOD）。2019年，世界銀行發表相關研究報告，將世界上14個運用TOD模式的城市進行排名，香港排在第三位，而港鐵公司「地鐵上蓋物業」模式也被評為「極具創新的鐵路企業融資方式」。

「地鐵上蓋物業」不止為港鐵公司創造了客流量，減輕了基建成本壓力，更帶來了財富。在全世界大部份鐵路企業都是虧損的情況下，港鐵過去十年幾乎都能錄得一百億港元以上的利潤（上圖），因而被稱為「全球最賺錢的鐵路企業」。於是，營收成為了鐵路企業拓張網絡的動力，反提高了效率。

「公共交通如果沒有一定程度的壟斷的話，可能更加沒有incentive（誘因）去做，因為成本比較高。」王緝憲如此分析兩鐵合併、港鐵壟斷的必要性，「否則，鐵路企業就會一直拖，拖到人口上來了再進去，就會賠得少一點。但對地區發展是不利的，因為『雞』和『蛋』，總有一個要先走。」

因此，王緝憲認為，若引入外來鐵路運營線與港鐵爭標，即使競爭對手中標也「一定會賠錢」，皆因鐵路須形成網絡，通過調度車輛才能減低成本和效率，故北環線引入競爭「不現實」。但他也指出，洪水橋-前海線路可嘗試引入競爭以降低成本，若線路能接駁機場，應能盈利。

然而，王緝憲的推演都基於「盈利」，並沒談到港鐵公司的公共服務職能。如果港鐵事事「利字當頭」，豈不是忽略「公共利益」？

面對質疑，王緝憲回應道：「在體制上和技術上都可以做文章。」體制上，因為特區政府是港鐵公司的最大股東，而現在的政治環境是「動真格」，「似乎不解決房屋、民生問題，連特首都不能當」。那麼，政府自然可以要求港鐵公司「服從大局」，盡快完成北部都會區的鐵路工程，「我對此持正面看法」。

而在技術上，王緝憲指出，「現在已經不是非地鐵即巴士的局面了，可以建立一些介於兩者之間的交通工具」，例如巴士快速交通系統（Bus Rapid Transit, BRT），是一種結合了地鐵的容量、速度與公車系統的低成本，又被稱之為「地面上的地鐵」。王緝憲舉例，在地鐵擬建站點附近設計地面站台，在路面設計巴士專用道，「類似輕軌，但是沒有軌道。」同時，還可以採用地下埋磁性軌道的方案，便於日後轉換為永久性軌道交通，「可以作為一種過渡的方案，等人口先上來，又環保，又能兼顧效率和速度。」

產業規劃：寬好窄好？

除了交通基建以外，新界居民「職住分離」的問題也同樣需要關注。而是次《北區策略》為新界北規劃的產業則是「創科產業」，報告中描繪的藍圖是「宜居宜業宜遊、以創科為經濟引擎的都會區」，坊間更形容香港將會形成「南金融、北創科」的格局。

然而，王緝憲卻批評香港發展的創科「似是而非」，在特區政府的報告中「每個新發展區都要發展創科。」但是，「什麼是創科？怎麼定義創科？香港要發展的是『創科』還是『科創』？」王緝憲拋出一連串問號，「這個問題很複雜，現在都沒人能回答清楚。」

首先，「創科」已暗藏着很多複雜的分類。王緝憲解釋，創科有很多階段，涉及不同產業，從科學理論到應用的「從零到一」，從應用到商業化的「從一到十」，以及商業化到批量生產、推廣的「從十到百」。現時，香港雖大喊「國際創科中心」口號，但未來的定位依然不清晰——究竟是要做利用優勢，專注於科技產業鏈上游的創新，還是希望補足下游科技應用短板，推動「再工業化」，打造完整的產業鏈？

同時，這也涉及到產業政策的「寬窄」問題。王緝憲指出，若要在區內扶持產業，必定會使用配套政策，提供「特定優惠」。政策範圍定得愈窄，目的性愈強，「要打造成一個什麼區域，例如規定是生物科技園區，就只能是相關的企業入駐才能獲得優惠」。反之，範圍定得愈寬，說明園區能容納的行業就愈多，但同時產業也分散了。

「誰來決定這個地區應該有什麼行業？政府有這麼聰明嗎？政府有權力去做這個事，但該不該做？」王緝憲又接連拋出了幾個問題，「這個方面，政府就很兩難了。如果太聚焦，政府可能會被質疑『操縱市場』；如果不聚焦，整個區域發展又會『目的不清』。」

除此之外，還有人才的問題。「香港人自己到底想幹什麼，想清楚了沒有？」王緝憲說，香港老齡化問題愈來愈嚴重，青年人數目呈下降趨勢，中小學殺校潮也甚囂塵上。他算了筆賬，北部都會區期望在2048年變為250萬人，如今差值大概為150萬人，假設一半就業人口為本土青年，即有80萬人，「他們大學要學什麼，才會最終在北部都會區工作呢？」

王緝憲感嘆，如果青年人仍一味湧入金融商科，是不會來北部都會區的，因為金融產業的地理特性是「Proximity（鄰近性）高」，這也是大部份金融機構集中在中環的原因。同時，由於香港青年人不願意離開香港就業，若無法進入極高端的金融業，反寧願去低端服務業。「就業在香港從來都不是個問題，問題是『就什麼業』？」王說，北部都會區若要成功，關鍵在於能夠為這群青年人，尤其工程、生物、科技等方面有專長的人，提供除了低端服務業外的「歸宿」。

王緝憲總結，北部都會區想培育創科產業，打造新經濟產業集群（New Economic Industrial Cluster）並不容易，要從人才培訓、區域規劃、產業配套政策等多方面去系統考慮。