與王緝憲對話——北部都會區要破除「兩難」

撰文:楊瀅瑋
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談及《北部都會區發展策略》(下稱《北區策略》),大灣區香港中心研究總監王緝憲先回溯六十年代:殖民地政府開始規劃新市鎮,而新界西北附近有很多工廠。屯門、元朗和天水圍等新市鎮的發展,正是為了承載這群藍領家庭。

「職住平衡、減少通勤等想法,都是想在三個新市鎮實現的。」後面的故事卻已人盡皆知,隨著中國改革開放,香港製造業大量「北上」,「這個地方的人不得不回到九龍和港島找工作」。與此同時,該區交通基建落後,沒有鐵路連接到市區,長期被孤立。位於西北部的天水圍,更曾接連發生倫常慘劇,被稱為「悲情城市」。

「整個規劃算是徹底落空了,新界北部也沒有得到真正的發展。」王緝憲結語道。由此觀之,特區政府政府發佈《北區策略》重拾新界北發展,交通基建和產業規劃將是重中之重。北京出生的王緝憲早於1993年獲聘於香港大學地理系任教,對香港地理佈局、城市規劃乃至區域經濟發展了如指掌,是首屈一指的專家。他早前與《香港01》深度報道組記者獨家對話,解析北部都會區建設中的「兩難」問題。

大灣區香港中心研究總監王緝憲雖出生於北京,但已在香港任教多年,對香港的城市規劃、交通規劃都頗有研究。(受訪者提供)

交通基建:雞先蛋先?

《北區策略》公佈後,有不少政界人士都呼籲「基建先行」,引入「鐵路競爭者」。王緝憲則在批評之外提供了學者的觀察:「愈了解交通,特別是軌道交通,愈覺得軌道交通建設是『兩難』的。」

首先是建設鐵路的「效率」問題。王緝憲又從「屯元天」開始講起,如今該區連接市區的唯一軌道交通西鐵線(今併入屯馬線),建設一度停滯,比香港其他地方的鐵路晚了大概二十年。彼時,九廣鐵路公司和地下鐵路公司仍未合併,但兩間鐵路公司一直抗拒發展此段鐵路,一方面是因為軌道交通的前期建設成本很大,「屯元天」離市區遠,「中間全都是山,也沒有站」;另一方面則是線路成本控制與通車時間息息相關,「鐵路運行達至三十年之後,維修成本會比一開始投入的還要大」,而偏遠的新市鎮,客流量自然難達預期。綜合基建成本和維修成本的考慮,建設「西鐵」反成了「虧本生意」。

西鐵線建設一度停滯,比香港其他地方的鐵路晚了大概二十年。(陳浩然攝)

王緝憲憶述,當時在車資上也有爭拗,主要有兩個方案:一是讓「屯元天」上車的乘客多交車資,「但這個區又以公屋為主,都是基層,怎麼會給得起呢?」二是鐵路企業在「全網絡分攤這段的成本,整條鐵路漲價,那市民又不願意接受」。

為了平衡鐵路運營效益和城市發展效率之間的矛盾,香港很早便採用「地鐵上蓋物業」的發展模式。王緝憲指出,該模式「學名」叫公共運輸導向型發展(transit oriented development,簡稱TOD)。2019年,世界銀行發表相關研究報告,將世界上14個運用TOD模式的城市進行排名,香港排在第三位,而港鐵公司「地鐵上蓋物業」模式也被評為「極具創新的鐵路企業融資方式」。

資料來源:港鐵公司2021年年報(香港01製圖)

「地鐵上蓋物業」不止為港鐵公司創造了客流量,減輕了基建成本壓力,更帶來了財富。在全世界大部份鐵路企業都是虧損的情況下,港鐵過去十年幾乎都能錄得一百億港元以上的利潤(上圖),因而被稱為「全球最賺錢的鐵路企業」。於是,營收成為了鐵路企業拓張網絡的動力,反提高了效率。

「公共交通如果沒有一定程度的壟斷的話,可能更加沒有incentive(誘因)去做,因為成本比較高。」王緝憲如此分析兩鐵合併、港鐵壟斷的必要性,「否則,鐵路企業就會一直拖,拖到人口上來了再進去,就會賠得少一點。但對地區發展是不利的,因為『雞』和『蛋』,總有一個要先走。」

王緝憲指出,若公共交通沒有一定程度的壟斷,可能更加沒有誘因去建設鐵路,圖為西鐵線元朗站。(陳永武攝)

因此,王緝憲認為,若引入外來鐵路運營線與港鐵爭標,即使競爭對手中標也「一定會賠錢」,皆因鐵路須形成網絡,通過調度車輛才能減低成本和效率,故北環線引入競爭「不現實」。但他也指出,洪水橋-前海線路可嘗試引入競爭以降低成本,若線路能接駁機場,應能盈利。

然而,王緝憲的推演都基於「盈利」,並沒談到港鐵公司的公共服務職能。如果港鐵事事「利字當頭」,豈不是忽略「公共利益」?

面對質疑,王緝憲回應道:「在體制上和技術上都可以做文章。」體制上,因為特區政府是港鐵公司的最大股東,而現在的政治環境是「動真格」,「似乎不解決房屋、民生問題,連特首都不能當」。那麼,政府自然可以要求港鐵公司「服從大局」,盡快完成北部都會區的鐵路工程,「我對此持正面看法」。

而在技術上,王緝憲指出,「現在已經不是非地鐵即巴士的局面了,可以建立一些介於兩者之間的交通工具」,例如巴士快速交通系統(Bus Rapid Transit, BRT),是一種結合了地鐵的容量、速度與公車系統的低成本,又被稱之為「地面上的地鐵」。王緝憲舉例,在地鐵擬建站點附近設計地面站台,在路面設計巴士專用道,「類似輕軌,但是沒有軌道。」同時,還可以採用地下埋磁性軌道的方案,便於日後轉換為永久性軌道交通,「可以作為一種過渡的方案,等人口先上來,又環保,又能兼顧效率和速度。」

「東京BRT」於2020年通車,為了解決奧運期間的交通問題,日本政府規劃了BRT專用車道,供車輛在選手村與各場館之間進行接駁。(資料來源:網絡)

產業規劃:寬好窄好?

除了交通基建以外,新界居民「職住分離」的問題也同樣需要關注。而是次《北區策略》為新界北規劃的產業則是「創科產業」,報告中描繪的藍圖是「宜居宜業宜遊、以創科為經濟引擎的都會區」,坊間更形容香港將會形成「南金融、北創科」的格局。

然而,王緝憲卻批評香港發展的創科「似是而非」,在特區政府的報告中「每個新發展區都要發展創科。」但是,「什麼是創科?怎麼定義創科?香港要發展的是『創科』還是『科創』?」王緝憲拋出一連串問號,「這個問題很複雜,現在都沒人能回答清楚。」

王緝憲批評香港的「創科」概念似是而非,圖為香港科學園。(梁鵬威攝)

首先,「創科」已暗藏着很多複雜的分類。王緝憲解釋,創科有很多階段,涉及不同產業,從科學理論到應用的「從零到一」,從應用到商業化的「從一到十」,以及商業化到批量生產、推廣的「從十到百」。現時,香港雖大喊「國際創科中心」口號,但未來的定位依然不清晰——究竟是要做利用優勢,專注於科技產業鏈上游的創新,還是希望補足下游科技應用短板,推動「再工業化」,打造完整的產業鏈?

同時,這也涉及到產業政策的「寬窄」問題。王緝憲指出,若要在區內扶持產業,必定會使用配套政策,提供「特定優惠」。政策範圍定得愈窄,目的性愈強,「要打造成一個什麼區域,例如規定是生物科技園區,就只能是相關的企業入駐才能獲得優惠」。反之,範圍定得愈寬,說明園區能容納的行業就愈多,但同時產業也分散了。

「誰來決定這個地區應該有什麼行業?政府有這麼聰明嗎?政府有權力去做這個事,但該不該做?」王緝憲又接連拋出了幾個問題,「這個方面,政府就很兩難了。如果太聚焦,政府可能會被質疑『操縱市場』;如果不聚焦,整個區域發展又會『目的不清』。」

2020年4月27日,DSE文憑試通識科在疫情下閂考。(資料圖片/梁鵬威攝)

除此之外,還有人才的問題。「香港人自己到底想幹什麼,想清楚了沒有?」王緝憲說,香港老齡化問題愈來愈嚴重,青年人數目呈下降趨勢,中小學殺校潮也甚囂塵上。他算了筆賬,北部都會區期望在2048年變為250萬人,如今差值大概為150萬人,假設一半就業人口為本土青年,即有80萬人,「他們大學要學什麼,才會最終在北部都會區工作呢?」

王緝憲感嘆,如果青年人仍一味湧入金融商科,是不會來北部都會區的,因為金融產業的地理特性是「Proximity(鄰近性)高」,這也是大部份金融機構集中在中環的原因。同時,由於香港青年人不願意離開香港就業,若無法進入極高端的金融業,反寧願去低端服務業。「就業在香港從來都不是個問題,問題是『就什麼業』?」王說,北部都會區若要成功,關鍵在於能夠為這群青年人,尤其工程、生物、科技等方面有專長的人,提供除了低端服務業外的「歸宿」。

王緝憲總結,北部都會區想培育創科產業,打造新經濟產業集群(New Economic Industrial Cluster)並不容易,要從人才培訓、區域規劃、產業配套政策等多方面去系統考慮。

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